建設千萬人香港大都會是否可行?

2026 年 1 ⽉ 8 ⽇《明報》

⾃ 2022 年施政報告提出「搶⼈才」政策以來，⾹港輸入⼈才數⽬遠超官⽅每年 3.5 萬⼈的⽬標。據政府數字，單計最近兩年（2023 年中至 2025 年中），抵港⼈才已累計達 22 萬。保守估計，即使扣除三成未必打算長期留港者¹，仍有 15.4 萬⼈移入︔計算其家屬在內，近兩年「搶⼈才」的移入⼈數⾼達 29 萬，即每年 14.5 萬⼈。

在這樣龐⼤輸入⼈才的浪潮下，建設千萬⼈口⾹港⼤都會是否可⾏︖

⾏政長官李家超在 2024 年末受訪時指出，⾹港若要保持競爭⼒，⼈口規模需達到 1000 萬，否則「⼈才庫有限」。部分學者及意⾒領袖，例如前財政司長梁錦松、王于漸教授、雷鼎鳴教授等，也先後指出「聚才效應」的重要：⼈才交流與互動能夠產⽣協同效益，帶動創新與經濟活⼒。這種論述下，「千萬⼈口⾹港」似乎成為頗具吸引⼒的宏⼤願景。

但宏⼤願景要落地成為可⾏政策⽬標，須經得起⼈口、經濟、⼟地、基建承載能⼒以至社會⽂化等多⽅⾯審視。本⽂嘗試在不預設⽴場的前提下，從幾個關鍵問題出發：（1）千萬⼈口城市在理論上有何利弊︖（2）在⾹港現有⼈口結構與移民特徵下，要達到此規模究竟需多⼤程度的淨移入︖（3）這種規模的⼈口擴張，⾹港在⼟地、基建、財政、社會⽂化上能否承受︖

其實「新版⼈口推算」假定的移民吸納量已⼗分進取。該推算估計在此 22 年間，扣除單程證移民數字後，每年平均淨流入多達 2.8 萬⼈，顯著超過⾹港過往吸納量。從回歸到 2019 年的 22 年間，扣除單程證移民數字後，⾹港差不多每年都是移出⼤幅超過移入，每年平均淨外移⼈數多達兩三萬，其間只有 3 年出現過只有幾千⼈的⼩量淨移入，從來沒有任何⼀年有幾萬⼈的淨移入。

千萬⼈口⼤城市的利弊

從經濟角度看，⼀個城市的經濟體量和⼈口規模，的確往往跟其國際競爭⼒緊密相關。世界上重要的超⼤城市，⼈口早已逾 1000 萬⾨檻。例如東京都、⼤紐約等︔內地的深圳、廣州等，常住⼈口約 2000 萬，其⽣產總值也早已超越⾹港。把視野聚焦粵港澳⼤灣區，若⾹港希望維持跟深圳及廣州三⾜鼎⽴的地位，便要積極求變，尋找發展快⾞道。

惟城市規模並非愈⼤愈好，超⼤城市往往伴隨「城市病」，例如擁擠、房屋、交通等問題。建設千萬⼈口⼤都會，需經詳細及全⾯論證。

⾹港已踏入急速⽼齡化階段，出⽣率長期偏低，死亡⼈數多於出⽣。在無⼤量移民補充之下，本港⼈口會因⾃然減少⽽⼤幅萎縮。因此即使不追求建設千萬⼈口都市，⾹港亦必須制訂清晰、前瞻性的⼈口政策，尤其着重吸納年輕⼈口。

⼈口⾃然減少、外移和淨移入的不穩定

雖然移入⾹港⼈數相當龐⼤（主要包括單程證入境者及近年猛增的輸入⼈才和勞⼯），但港⼈移出數量也同樣龐⼤。筆者早前⽂章曾說明²，移出⼈口包括「移民海外」和「移居境外」兩⼤類。「移民」需申請簽證，牽涉身分或國籍轉變︔「移居」毋須申請簽證，也不牽涉身分或國籍轉變。例如港⼈移居內地⼯作或退休，或持有外國國籍港⼈從⾹港遷居到該國籍所屬地區，都是移居⽽非移民。

由於「移居」毋須特別申請，成本遠低於「移民」，因此更為普遍。現時估計約 84 萬港⼈長居內地，另有約 60 萬或以上港⼈定居海外。再加上現居⾹港、有外國護照或海外居留權⼈口約佔全港⼈口的⼀成至⼀成半，即約 70 萬至 100 萬⼈，這三群⼈都常常來往⾹港與境外，對⾹港⼈口帶來不穩定性。

歷史經驗顯⽰，每當社會氣氛或政治前景不明朗時，港⼈外流便會加速︔但每當前景好轉或出現新發展機遇，海外港⼈口可能回流。⾹港⼈口變化對經濟前景、地緣政治和區域競爭環境都極為敏感，其本身具⾼度不穩定性。

這種不穩定性於近兩年已經出現。筆者在本版另⼀篇⽂章指出³，由 2023 年中至 2025 年中，⾹港總移入⼈數因「搶⼈才」政策成績斐然⽽⼤增至 45 萬，惟港⼈移出也迅速上升，⾼達 42.6 萬，淨移入只有 2.4 萬。同⼀時期，⼈口⾃然減少約 3.3 萬。結果即使搶⼈才成績遠超預期，這兩年內總⼈口仍略降，減少約 9000 ⼈（跌幅 0.1%）。

因此，評估⾹港⽬前跟「千萬⼈口⼤城市」的距離，須先估算未來移入與移出⼈口，以推算「淨移入」規模。除非「淨移入」規模⾜夠⼤，能彌補⼈口⾃然萎縮，否則本港總⼈口會續減。估算未來「淨移入」極具難度，因它本質上是「移入」與「移出」兩個⼤數⽬的差額。即使移入或移出⼈口只有數個百分比變化，也⾜以令「淨移入」有巨⼤變動。相對⽽⾔，⾃然⼈口變化較易估算，因出⽣率與死亡率相對穩定且具可預測性。

2026 至 2046 年：以官⽅⼈口推算為框架

本⽂採⽤時間框架是由 2026 至 2046 年，共 20 年作為界線。⼀⽅⾯是因為統計處《⾹港⼈口推算 2022-2046》（《⼈口推算》）以 2046 年為界︔另⼀⽅⾯， 2046 年距離《基本法》所述「50 年不變」時間點的 2047 年僅⼀步之遙，也臨近國家「第⼆個 100 年」⽬標關鍵節點 2049 年，具⼀定象徵意義。

據《⼈口推算》，本港⼈口於這 20 年將⾃然減少約 70 萬⼈（死亡比出⽣多出約 70 萬）。換⾔之，假如完全無移民進出，即淨移入為零，2046 年⼈口只餘下約 680 萬。因此，若政策⽬標是 2046 年達至 1000 萬⼈口，那在這 20 年內，淨移入總量必須達到約 320 萬（1000 萬減 680 萬），即年均約 16 萬⼈。此數字遠⾼於近年淨移入實際⽔平，恐難實現。

千萬⼈口城市所需「淨移入」遠超現⽔平

本港移入⼈口⼤致可分為三⼤類：單程證來港者、外傭，及其他⼈⼠（包括各類⼈才計劃、輸入勞⼯安排等）。根據《⼈口推算》，單程證與外傭移入相對穩定，合計每年約 4.7 萬。要達到每年 16 萬⼈「淨移入」規模，「其他淨移入」（輸入⼈才及勞⼯扣掉港⼈移出）每年要有 11.3 萬⼈。

但從 1997 至 2019 年的 22 年間，「其他淨移入」年均值為負 3.2 萬⼈，即港⼈外流平均每年比輸入⼈才與勞⼯多出 3.2 萬⼈。近兩年（2023 年中至 2025 年中）縱使⾹港「搶⼈才」成績遠超⽬標，但在港⼈外流同時增加之下，「其他淨移入」每年約為負 3.9 萬⼈。

筆者判斷，⾹港「其他淨移入」⽔平，難以由近年每年負 3.9 萬⼈，扭轉成千萬⼈口城市所需的每年 11.3 萬。⾹港近年輸入⼈才與勞⼯的⽔平已⼗分⾼，要從這⾼⽔平再⼤幅提⾼並不容易。長遠⽽⾔，⾹港是⼩型經濟體，能創造符合⾼⽔平⼈才的⾼薪⼯作數量有⼀定限制︔另⼀⽅⾯，隨着⾹港⼈口⽼化，退休⼈數將持續上升，⽽⼤灣區融合進⼀步降低港⼈北上退休的⾨檻與成本，港⼈往內地長居將會增加。因此，綜合⼈口流動的歷史和未來情况，追求每年 11.3 萬⼈的「其他淨移入」並不現實。

⼟地、基建與財政承載能⼒的硬約束

即使暫時撇開⼈口計算，單從⼟地與基建承載能⼒出發，「千萬⼈口⾹港」同樣⾯對極⼤限制。當前政府對房屋、交通、社會服務及其他主要基建的中長期規劃，⼤致是按《⼈口推算》估計 2046 年⼈口將達 820 萬規模來制定。縱使此規模遠比 1000 萬⼈為低，但現存規劃的北都、鐵路系統、公營房屋、醫療、教育設施等各⽅⾯擴展，已對公共財政及私營發展商構成沉重負擔。

以曾備受爭議、現已擱置的⼈⼯島計劃為例，其構想容量約 50 萬⼈。若⾹港要由 820 萬⼈口躍升至 1000 萬，即增加約 180 萬⼈，需要好幾個⼈⼯島級別的新發展區。這種規模的填海造地與基建投資，不論在財政負擔、⼯程能⼒、環境影響、政治阻⼒等⽅⾯，都遠遠超出現時⾹港可承受範圍。考慮到近年政府財⾚擴⼤、樓市疲弱、建造成本⾼企，及私營發展商財政狀况，要在未來 20 年內完成數個⼈⼯島級別項⽬，幾乎無法想像。

⼈口結構劇變與社會⽂化問題

除了硬件層⾯限制，千萬⼈口⾹港在社會與⽂化融合層⾯也隱藏危機。上⽂提到，假如未來 20 年完全無移入移出，本港⼈口將由 750 萬降至約 680 萬。若要於 2046 年達至 1000 萬⼈，至少需 320 萬新來港者，這些新移民將佔千萬⼈口約三分之⼀。

但在實際情况下，港⼈外流幾乎可肯定會持續，⽽且規模或相當可觀。以近期數據為例，2023 年中至 2025 年中，港⼈外流約 42.6 萬，即每年約 21.3 萬。假如未來 20 年內，此外流速度⼤致不變，那麼累積外流將接近 426 萬⼈，2046 年留港的原有居民約只剩 254 萬，只佔千萬⼈口的 25%，其餘 75%則是新來港者。換⾔之，在 20 年內，⾹港很可能由「本地居民佔多數」過渡到「新來⼈口佔多數」。如此急速⽽深入的⼈口結構重組，容易產⽣社會及⽂化融合的⽭盾。

回顧過去，⾹港社會對於新移民融入、語⾔⽂化差異、社會資源分配等問題，出現過不少摩擦。要妥善處理千萬⼈口規模的社會融合，需極細膩、長期和周密政策設計，否則會使原有社會撕裂加深，⽽非帶來期望中的「⼈才協同效應」。

與其追逐千萬⼈口不如重構⼈口⼈才政策

綜合以上分析，在 2046 年把⾹港建成「千萬⼈口⼤都會」，無論在⼈口規劃、⼟地基建、財政承載還是社會⽂化融合等⽅⾯，都不切實際。這⼀切不意味⾹港不應「搶⼈才」，也不代表⾹港必然要接受⼈口持續萎縮的命運。相反，上述分析恰好說明：⾹港真正需要⼀套務實、穩健、着眼於⼈口結構和⼈⼒資本質量的長遠⼈口政策。這樣的政策應包括：更針對地吸納青壯年專業⼈才與技術⼯⼈，適度改善勞動⼈口結構︔透過社會政策減輕育兒負擔，⿎勵⽣育︔加強教育及在職培訓，提⾼本地勞動⼈口⽣產⼒︔積極融入和利⽤⼤灣區優勢，為港⼈創造更多跨境⼯作與⽣活選項。

如此⾹港或許更有機會於未來⼆三⼗年，憑⾃身制度和地緣優勢，在⼤灣區乃至全球城市競爭裏維持真正的活⼒和韌性。到時⾹港是否有 1000 萬⼈，已不再是最重要問題︔真正關鍵的是，這個城市能否讓無論是本地或新移入居民，都在其中看⾒可實現的⼈⽣與未來。