2026 年 2 ⽉ 26 ⽇《明報》
長期以來，特區政府施政⽅針以每⼀年度的施政報告為核⼼。政府雖亦有⼀些長期規劃，但這些規劃⼤多是以主責部⾨⾃⾏制訂、各⾃推進，難以形成整體、具策略性的長遠發展藍圖。
⾏政長官李家超表⽰將⾸次制定屬⾹港⾃⼰的五年規劃，並主動全⾯對接國家「⼗五五」規劃。這是值得重視的管治思維轉變，特區政府不再只靠年度政策回應眼前問題，⽽是嘗試以中期規劃⽅式，主動整合資源、協調政策⽅向，彌補⾃由市場在長遠基建、科技創新、民⽣改善等領域的盲點。
管⽤的規劃
實踐是檢驗理論的最⾼標準。我們毋須迷信市場萬能，不過規劃也未必管⽤。例 如啟德⽤地及郵輪碼頭發展⽅案，從 1991 年便開始規劃，至今已是 34 年有多， 經歷了多年討論及多個規劃⽅案更迭，其間啟德 300 多公頃的珍貴⽤地曾「曬太 陽」長達 10 年之久。後來郵輪碼頭在千呼萬喚之後雖然建成，惟使⽤率遠低於 預期，坊間普遍認為是「死場」或「⼤⽩象」。至於最近規劃的東九龍智慧綠⾊ 集體運輸系統，計劃 2031 年通⾞，到時能否解決郵輪碼頭「孤島」困境，還需 實踐考驗。
以上例⼦說明，管⽤的規劃要滿⾜多個條件：要洞察社會經濟及科技未來發展趨勢︔要廣泛諮詢不同持份者意⾒︔要準確辨認⾃身短板與強項︔要設計有效克服短板的辦法︔要反覆推敲研究規劃是否符合客觀現實︔要凝聚社會共識與願景︔還要建⽴有效的執⾏、監察、糾錯與修改機制。
國家⾃ 1953 年推⾏五年計劃，至今近 80 年，經歷了早期命令式的中央計劃經濟， 及 1979 年以來改⾰開放的市場經濟轉型，五年計劃的功能與定位⼀再調整。由2006 至 2010 年的「⼗⼀五」開始，名稱由「計劃」改為「規劃」，反映其性質 已由命令式計劃變成引導整體社會經濟發展的藍圖。
國家近 80 年的規劃，累積了不少值得⾹港參考的寶貴經驗。惟在⼀國兩制下， ⾹港客觀條件與內地有明顯差別，照搬內地經驗容易出現⽔⼟不服、閉⾨造⾞甚 至「東施效顰」等⽑病。本⽂嘗試從⾹港過往社會經濟特點及國家推⾏五年規劃 的經驗，探討⾹港如何建⽴適切、管⽤的「港版五年規劃」，並進⼀步分析建⽴ 更成熟、開放的公共政策討論空間，對「港版五年規劃」的重要。
⾹港經濟的特⾊： 政府擁有及決定⼟地使⽤
無論在國際或⾹港本⼟，不少論者⼀直認為⾹港經濟是⾃由放任或「積極不⼲預」的典型，忽略了本港⼟地幾乎全部公有。⾹港「五⾏⽋⼟」，⼟地是最稀缺及寶貴資源，⽽無論是供應、使⽤權或地價⾼低，⼀直是由政府⽽非市場主導。
⾹港⼀向通過⼟地規劃作為推動社會與經濟政策的⼯具。⾃開埠以來，政府⼀貫以特定條款或⽤途批地，以⽀持公共房屋、社福機構、社區設施︔又以優惠地價⽀持產業與基建需要，例如鐵路、物流、港口等。可⾒，本港發展歷來離不開政府有意識的規劃與引導。
本港社會服務與公營房屋制度，本身就是長期規劃的成果。⿆理浩年代開始推⾏社會服務與公營房屋長期規劃以來，⾹港近半⼈口居於公營房屋，這當然不是市場主導的，⽽是政府長期投入、持續規劃的結果。
至於夏鼎基年代⼤事宣揚的「積極不⼲預」政策，其實主要是政府避免向個別利益團體給予特殊照顧的政治原則，它從來不代表政府不⼲預社會服務、公營房屋或重⼤發展⽅向。今天⾹港討論五年規劃，並非要放棄市場，⽽是要在市場之上建⽴更清晰的中期政策框架，讓政府⾏動更有效、更有⽅向。
國家制定五年規劃的寶貴經驗
國家制定規劃⼗分嚴謹，通過「全政府、全社會、全⽅位」廣泛參與，其經驗 值得⾹港參考。以「⼗四五」為例，它於 2021 年 3 ⽉公布，全⽂共 19 篇，約 7.5 萬字，具體制定步驟分三步。
第⼀步是前期研究和問題評估：在正式起草前，研究⼯作已於 2019 年初開展， 動員了中央政府、地⽅政府，及近百間⾼校、智庫︔它們在「⼗三五」規劃評 估基礎上，就 200 多個重⼤課題，總共形成約 300 份研究報告，才形成「⼗四 五」基本思路。第⼆步是搭建框架：於 2020 年中由國家發改委開展「⼗三五」 總結評估，加上地區政府建議，最後形成具體框架。第三步是起草、諮詢並審 批：2020 年 10 ⽉經中委會全體會議形成「⼗四五」建議稿，其後由國務院領導 下起草綱要草案並諮詢公眾，最後在 2021 年 3 ⽉由⼈⼤會議審批。
參考國家制定五年規劃的寶貴經驗，⾹港五年規劃亦應建基於紮實研究基礎，並充分吸納持份者與智庫意⾒。
社會各界及智庫的角⾊
⾹港並非無長期規劃。近年政府已就多個重要範疇提出中長期⽅向，例如北都 發展、⼟地與房屋策略（如《⾹港 2030＋》）、國際教育樞紐等，反映⾹港在 空間規劃、產業佈局和民⽣發展⽅⾯已有⼀定基礎。
但這些規劃⼤多分散於不同政策範疇和部⾨，彼此間的銜接、優次排序、資源配置及整體⽬標仍待加強。例如⾹港近年⾯對⼈口流動、⽼齡化、家庭結構變化等趨勢，惟現⾏政策仍較多停留在個別部⾨的單⼀議題（如吸引⼈才），較少通過系統⼯程的全⾯視角，以整體社會經濟藍圖及未來⼈口結構為基礎，長遠規劃房屋、教育、醫療、勞動市場與社福政策。
國家五年規劃強調集思廣益，這種經驗尤其值得借鑑。在⾹港制訂⾸個五年規劃的過程中，社會各界持份者與智庫能夠分擔政府⼯作。當局需邀請⼤學學者、專業團體、商界、智庫等參與，⾸先聚焦問題診斷與數據分析，釐清本港的結構性問題與挑戰，然後設計藍圖，提出貼地的規劃和指標，最後則設⽴公開諮詢並建⽴公開檢視機制，定期評估規劃進度。
近年本港出現「智庫寒冬」，有不少智庫因經濟不景、財團「閂⽔喉」⽽出現財困，也有知名智庫停辦。况且在政治環境⽇益敏感下，較尖銳的評論也可能⾯對所謂「挑撥⽭盾」或「別有⽤⼼」的指控，智庫活動及研究數量都明顯減少。在「智庫寒冬」下，如何改善本港智庫⽣態系統，也是制訂五年規劃時不能迴避的課題。若缺乏具持續研究能⼒、能連結政策與各界的智庫，政府在推動中長期規劃時，便容易出現研究⽀撐不⾜、難以評估成效等問題。要改善這個⽣態，除了增加資源，更要建⽴合作機制，例如讓政府於規劃前期更系統地委託專題研究、⿎勵⼤學與民間智庫合作、提升研究數據開放度。長遠⽽⾔，⾹港需要的不是零散的政策評論，⽽是⼀個能持續培養政策⼈才、促進跨界對話的智庫⽣態系統，為政府與社會提供更紮實的公共政策⽀撐。
五年規劃關鍵 在建⽴新治理⽅法
港版五年規劃的真正意義不在於形式上模仿內地，也不在於新增⼀份中期政策⽂件，⽽在於⾹港能否藉此建⽴⼀種更成熟的治理⽅法：由年度施政報告主導，⾛向中期規劃統籌︔由部⾨分散推進，⾛向跨部⾨整體協作︔由政策回應問題，⾛向以研究和數據主動預判問題。
這次「處女航」若要成功，至少要做到 3 點。第⼀，以數據及實證研究為本， 只有洞悉問題，⽅能長遠規劃。第⼆，以系統⼯程視角整合既有規劃和部⾨， 於現有基礎上梳理、補⾜或修改。第三，訂出可追蹤的路線圖與指標︔無時間 表、責任分⼯與公開檢視機制，再好的願景也難落地。
對港⽽⾔，五年規劃不是放棄市場經濟，⽽是讓政府在市場之上更有能⼒做好長遠謀劃，創造更有⽅向、更成熟及開放的公共政策討論空間。倘⾸個「港版五年規劃」能以充分研究、公開討論與跨界合作為基礎，⾹港便有機會藉此⾛出政策碎⽚化困局，為未來發展建⽴⼀套更穩定、更有前瞻性的治理框架。
