2026 年6 ⽉ 4 ⽇《明報》
上篇論證了「規劃不是諮詢」── ⼀份合格的「五年規劃」需要政府、⼤學、與獨⽴智庫三⽅分⼯承擔的政策研究⼯作；⽽⾹港在這三⽅都單薄。
這個缺口從何⽽來？為甚麼今天必須補上？如何建⽴？本篇將從⾹港⾃⾝的歷史開始，逐⼀回答。
殖民時代：⼀個不需要⾃主規劃的城市
⾹港在英國管治下的156年間，從不需要⾃⼰作⾧遠規劃。
作為英國的殖民地，⾹港最⾼權⼒屬於英王委任的港督，向倫敦的殖民地部負責。 重⼤戰略問題，包括貨幣安排、防務、外交、憲制設計、宏觀經濟⽅向，的最終決 定權都不在⾹港。
殖民地⾏政本⾝規模極⼩。1941年⼆戰前⼣，整個港府的政務官編制只有35⼈。即 使到1970年代殖民政府⼤幅擴張, 整個⾼級公務員系統仍是⼀⽀精幹的執⾏隊伍—— 其⾓⾊是維持運作、調節⽭盾，⽽不是為這座城市作獨⽴規劃。著名的「積極不⼲ 預」治理哲學，本⾝的隱含假設是政府不需要為市場制定⾧線⽅向，⾃然也不需要 建設配套的政策研究能⼒。
殖民時代的⼤學教育，最初也並⾮為培育本地政策思維⽽設⽴。1911年成⽴的⾹港 ⼤學，使命之⼀是為⼤英帝國培育東南亞區域內的英語精英。1990年代之前，⼤學 內部以本地公共政策為核⼼的研究中⼼屈指可數；公民社會層⾯的獨⽴政策研究機 構，幾乎完全空⽩。
過渡期⾄回歸後⼆⼗年：意識萌芽，能⼒未及
轉折點在1984年中英聯合聲明簽署後出現。「⼀國兩制」、「港⼈治港」的承諾，意味著1997年後的⾹港需要⾃⾏管理⾃⼰的事務。
1989年，港督衞奕信成⽴「中央政策組」（CPU），是殖民時代最接近政策智囊的編制。1990年底，《基本法》起草完成後，原《基本法》諮詢委員會秘書處的基礎上成⽴了「⼀國兩制研究中⼼」，由安⼦介先⽣出任⾸任理事會主席。1997年回歸後，董建華政府保留並擴⼤了中央政策組，先後由劉兆佳先⽣、邵善波先⽣等不同背景的⼈⼠先後擔任⾸席顧問。
公民社會層⾯亦陸續出現本地政策研究機構，包括思匯政策研究所（2000）、智經研究中⼼（2006）、團結⾹港基⾦（2014）、MWYO（2015）等。表⾯看，數量是上升的——2015年⾹港共有30間智庫，按⼈口⽐例為亞洲第三⾼的密度，但無⼀上榜全球或地區頂級排名。
數字背後是兩個更深層問題。
在質量上，本地智庫普遍存在資源不⾜、研究團隊單薄、⽅法學訓練不充分等共同問題。
在可持續性上，絕⼤部分依賴單⼀贊助⼈；當贊助⼈的政治週期結束、商業重點轉移、或個⼈興趣改變，機構便隨之收縮甚⾄關閉，例如智經在2022年結束；MWYO在2024年停運。
回歸後最初⼆⼗多年，⾹港有了「做政策研究」的意識，但未能建⽴「能持續做政策研究」的制度安排。每⼀間機構都像⼀⽀臨時拼湊起來的隊伍，因應某位政治⼈物的需要⽽成⽴、隨其影響⼒消退⽽散。
今天的具體形態：政府、⼤學、智庫三⽅皆單薄
殖民時代的不需要，加上過渡期的不充分建設，疊加成今天的局⾯。
政府⼀⽅。特⾸政策組（CEPU）是現時統籌⾧線政策研究的核⼼單位。翻查政府電話簿，現時掛名為「研究主任」、「⾼級研究員」、「研究員」、「助理研究員」的職位，合共僅約⼗⼈，分散於三個政策研究組——本地、內地、國際。其餘編制以《施政報告》統籌、特⾸顧問團秘書處、資助計劃管理、新聞與⾏政⽀援為主。各決策局內部的政策研究單位，主要⽀援即時施政與議會質詢答覆，並⾮進⾏跨部⾨、跨任期的結構性研究。
⼤學⼀⽅。⾹港的頂尖⼤學經歷了亞洲最迅速的⼀輪國際化。港⼤教授團隊約74%為⾮本地學者，科⼤則是76.2%。QS、THE等國際排名榜明⽂獎勵國際教師⽐例與國際合著論⽂⽐例。⼤學以躋⾝國際排名前列為⽬標——這在很多意義上是⼀項成就。
但代價隨之⽽來：學者晉升機會取決於能否在頂級國際學術期刊發表論⽂，⽽選定題⽬須能引起國際同儕興趣。⼀份關於深⽔埗公屋編配、或北部都會區財政融資的紮實實證研究，對⾹港政策制定可能極具價值，卻難以通過頂級國際期刊的審稿。這不是任何⼈的過錯，是制度激勵下的理性回應。但結果清楚：⼤學真正瞄準本地政策問題、按決策者時間表交付的研究，所佔⽐重微不⾜道。
智庫⼀⽅——本應補位的中間層，恰恰最薄弱。
平⼼⽽論，特⾸政策組已意識到這個缺口。2022年底重組以來，CEPU積極擴⼤其管理的兩項主要的資助計劃——「公共政策研究資助計劃」（PPRFS）與「策略性公共政策研究資助計劃」（SPPRFS）——的申請資格，將民間智庫與⼤學並列為合資格申請者。2026/27年度SPPRFS的主題亦明確圍繞國家「⼗五五」規劃。
⽅向是對的。但規模不到位：兩項計劃合計年度撥備約3000萬港元，其中策略性、⾧線的SPPRFS於2024/25年度共收到37份申請，最終只資助兩個項⽬，總額約700萬。對照2024/25年度特區政府總開⽀7,532億港元，整個⽤於培育本地智庫的競爭性公共資源，僅佔公共開⽀約0.004%——⼤約兩萬五千分之⼀。
這個規模適合資助零星的項⽬研究，但無法⽀撐持續的政策研究組織創業——讓⼀⽀研究團隊⾧期跟蹤同⼀議題、跨越政府任期累積知識、建⽴⾜以與國際顧問公司平起平坐的本地分析能⼒。
⾹港必須持續建⽴本地政策研究能⼒
理由⼀：⾃治本⾝要求⼀套能⾃主思考的能⼒。
「港⼈治港、⾼度⾃治」既是政治承諾，也是對能⼒的要求。⼀個被授權⾃治的政體，必須擁有承擔⾃治所需的⼈才、知識與機構。如果重⼤政策思考完全依賴外部，這個⾃治便只剩下⾏政執⾏的部分，失去了戰略思考的部分。
這既不符合「⼀國兩制」的設計初衷，也不符合中央對⾹港作為「⼋⼤中⼼」的期望——⼀個被定位為國際⾦融、創科、貿易、航運、法律、⽂化等多重中⼼的城市，理應有能⼒對⾃⼰的發展⽅向作獨⽴、有深度的研判。
理由⼆：⾹港作為國家戰略「特殊節點」的⾓⾊，本⾝就需要⼀個成熟的本地政策研究界別。
⾹港在國家發展⼤局中的位置，並⾮單純「執⾏上級⽅針的城市」，⽽是⼀個具有特殊功能的節點——對接國際市場、檢驗新型制度安排、培育跨境⼈才、進⾏⾦融與法律試驗。這個⾓⾊的核⼼價值，正正在於⾹港既能⽤⼀種理解國家戰略、又熟悉國際標準的語⾔，作雙向「翻譯」。
但這種翻譯能⼒，並不會⾃然形成，⽽需要扎實的本地政策研究界別⾧期⽀撐。以⼈民幣國際化為例，如果只能由內地智庫負責，便缺少國際⾦融市場的視⾓；如果只能由國際投⾏主導，便缺少對國家政策意圖的深層理解。北部都會區的融資設計、跨境數據流動的制度安排、創科產業與⼤灣區的協同，也都⾯對同樣問題：既要理解國家⽅向，也要掌握⾹港制度、國際規則與市場語境。這正是本地政策研究機構最不可替代的功能。
重要的是，這種獨特性沒有⼀項是可以直接承繼⾃港英時代的。每⼀項都需要持續的制度思考、論述建構、與⾧線維護。沒有本地政策研究界承擔這項⼯作，⾹港的獨特性便會在不知不覺中流失——不是被外⼒削弱，⽽是因為內部失去了理解與表達它的能⼒。
歸根究柢，無論是⾃治的需要，還是⾹港作為國家特殊節點的⾓⾊，都指向同⼀個結論：本地政策研究能⼒之於今天的⾹港，不是錦上添花，⽽是基礎設施。
建設政策研究基礎設施：幾項實際⼯作
按基礎設施的尺度建⽴這項能⼒，⾄少需要三項並進的⼯作。
第⼀，重新設計公共資助的規模與結構。 現時⽤於培育本地智庫的競爭性公共資源 約佔特區政府總開⽀極⼩，只有0.004%。這樣的規模、再加上以項⽬為本的資助模 式，只⾜以⽀援零星研究，但無法⽀撐系统性的知識積累——本地智庫過去⼆⼗多 年的「臨時拼湊」模式，正是源於此。真正有意義的改⾰的資助改⾰，⾄少包含兩 個⽅向：規模上，將投⼊提升⼀個數量級（例如0.05%⽔平，約3.75億港元），絕對 ⾦額在公共開⽀中仍屬輕微；結構上，引⼊競爭性的多年期核⼼運作資助（例如三 ⾄五年），對通過質量評審的本地政策研究機構提供穩定⽀持。資助須伴隨清晰標 準：⽅法學透明度、研究成果公開、利益衝突披露、定期的同儕評核。標準愈嚴格，資助的公共性愈能站得住腳。
第⼆，開放既有的委託研究採購管道。 特區政府以及主要的公私營資助機構，每年 合共委託⼤量評估研究、社會影響評估、可⾏性研究、顧問報告，動輒涉及數以億 計的資源。但這些合約絕⼤部分流向兩類機構：⼤學，或國際顧問公司。⽴法會議 員周⽂港早於2023年7⽉已在書⾯質詢中指出這個結構性問題：政府「為個別⼯務 ⼯程項⽬的顧問研究報告投⼊⼤量資源」，但「對智庫界的發展⽀援甚為有限」。 若採購機制以結構化⽅式向合資格的本地⾮牟利政策研究機構開放，本地智庫便能 跨年度留住有經驗的分析員，累積⼀次性招標永遠無法產⽣的機構知識。這部分不 需要新增公帑——管道本來就存在。
第三，建設本地政策研究的⼈才管道。政策研究員不會⾃動出現。需要應⽤政策研究⽅向的研究⽣培訓，需要博⼠後研究員計劃，需要讓⼤學學者有空間透過休假、借調等⽅式參與政策研究，也需要讓政府、⼤學、智庫之間的⼈才有機會跨界流動。沒有穩定的⼈才管道，前兩項的資源最終會落⼊無法消化的窘境。
三項合起來，本地政策研究界別才能從「臨時組建的隊伍」狀態，逐步轉變為能跨越任期、累積知識、與政府和⼤學平起平坐的第三⽅⽀柱。建⽴這項能⼒，是「⼀國兩制」進⼊新階段時，⾹港必須現在開始的⼯程。
