要告別劏房 絕不能規管起始租金

儘管早前港澳辦主任夏寶龍已給⾹港設定了在 2049 年前告別劏房的最後期限，告 別劏房也是⾹港社會共識，可是劏房中的低收入家庭在未來⼀段時間，仍要繼續住 在狹窄、不安全和不衛⽣的環境中，是令⼈無奈的現實。

幸⽽⾹港政府正實施⼀系列措施來解決劏房問題：過去幾年，已完成了 1.79 萬個過 渡房屋單位︔未來兩年內將興建另外 3300 個過渡公共房屋︔此外在未來 5 年內， 更要興建 18.9 萬個公營房屋。隨着這些單位建成，預計政府將有彈藥改善劏房租⼾ 居住環境。同時，政府以⽴法⽅式制訂「簡樸房」管制制度，確保劏房必須合乎⾯ 積、消防、通風和衛⽣等標準，並因應市場供需和公營房屋供應量，有序取締違例 出租單位。

不過，政府的計劃已受到關注團體的批評。據這些團體宣稱，此等措施不⾜以迅速減輕劏房租⼾的困苦。相反，他們認為政府必須規管起始租⾦，劏房租⼾才能體驗到更⽴即的緩解。

可是有關租⾦管制的學術研究清楚說明，租⾦管制後患無窮，並會弄巧成拙，加深劏房危機。

⾸先，租⾦管制會減少住房流動性。研究顯⽰，美國舊⾦山的租⾦管制擴展，使租 ⼾流動性減少了 20%。這是因為租⼾不願放棄受管制的廉價租⾦，令他們不再願意 搬到更好的居住環境。¹結果與告別劏房的⽬標恰恰相反。

其次，租⾦管制會令業主不願意出租單位。若租⾦訂得過低，業主會理性評估受管 制的租⾦不能收回物業成本，因⽽減少出租房屋供應。研究顯⽰，受租⾦管制影響 的舊⾦山業主通過出售或重建其物業，使出租房屋供應減少了 15%，因此長期推⾼ 了市場租⾦，最終削弱了租⾦管制的⽬標。²

第三，租⾦管制會促使不受租管限制的單位租⾦上升。例如 Kholodilin的 ⼀項綜合評論顯⽰，³有⼤量研究說明租⾦管制如何增加未受管制的租⾦，原因是低 於市場價的租⾦衍⽣過多需求，必須由未受管制的地⽅吸收。

第四，租⾦管制會減少業主的投資意願。原因之⼀是租⾦管制鎖定了租⼾，業主將失去爭取租⼾的主動性。因此業主會變得更不願意提供合適的居住條件，甚至寧願丟空物業。

基於上述原因，政府不應管制起始租⾦。倘管制起始租⾦，業主將不能回收劏房，並將不願改善居住環境，⽽低收入租⼾將被長期鎖定在劣質居住環境中。結果將是形成⼀個永久⽣活在不合標準住房中的租⼾底層，⽽⾹港將更難以達到告別劏房⽬標。

⾹港租⾦管制經驗：租管易請難送

其實⾹港過去曾多次實施租⾦管制，其經驗與外地⼀樣，同樣減少出租單位供應並 長期推⾼市場租⾦。在租管惡果逐步浮現後，政府不得不逐步放寬並最終取消租管。 從 1921 年⾹港⾸次實施租管開始，已多次出現「實施→解除租管」的循環。本⽂ 的第⼆作者曾以〈租⾦管制的惡性循環〉為題分析此現象（⾒ 1981 年 7 ⽉《明報 ⽉刊》）。

在⼀般情况下，租賃市場供應出租單位的業主數量眾多，難以形成控制租⾦的集團，不能與壟斷程度較⾼的地產發展商相提並論。換⾔之，租賃市場並無「市場失效」或壟斷，⼀般毋須政府⼲預。不過歷史上⾹港屢次出現移民潮，⼤量移民湧入，刺激租⾦急劇上漲。⼀旦⼤量租客被迫遷便可能引致社會動盪，是以政府不得不實施租管暫時穩定民⼼。

在短期⽽⾔，租管有「劫富濟貧」作⽤， 符合民粹的要求。可是租管雖然對舊租 ⼾（在租管實施前已簽約的租⼾）有益，卻對新租⼾有害——租管使出租新單位的 供應減少，新租⼾的起點租⾦因此上升，其處境比租管前更為困難。短期⽽⾔，新 租⼾是少數，⽽舊租⼾是多數︔可是隨着時間推移， 新租⼾卻會從少數變成多數。 長期實施租管會禍及⼤部分租⼾，更會減少租賃市場的供應，損害整體社會利益。

租管往往易請難送—— ⼀旦實施租管，受保障的租⼾便變成擁有既得利益的群體︔ 况且受規管的租⾦與市值租⾦的差距容易逐步擴⼤，政府要放寬租管便⼗分困難。 ⾹港於 1970 年開始實施的租管，要到 28 年後的 1998 年，因亞洲⾦融風暴引致租⾦ ⼤幅下跌，租管才得以解除。

加快解決劏房居民困境的良⽅

為加快解決劏房居民困境，有許多替代⽅法可供選擇。本⽂的第⼀作者的研究曾說 明（⾒ 2024 年 5 ⽉ 16 ⽇《明報》〈加強富⼾審查 劏房⼾免受苦︖〉），劏房的激 增，部分原因是由於公營住房的規管不當所致。減少劏房的⼀個關鍵是收緊公屋富 ⼾政策——因富⼾不願捨棄過於廉價的現居單位，貧苦家庭便難以入住公屋，只能 被迫居於空間狹窄、租⾦昂貴且缺乏安全設施的劏房。

根據⼈口統計數字，富⼾租⽤的公屋單位近年急劇上升。實質家庭收入超過 2021 年公屋入息限額兩倍的公屋富⼾數量，從 2006 年的 1.89 萬個，激增至 2021 年的 5.158 萬個。公共住房由是出現嚴重錯配。

今年施政報告提議限制富⼾租⼾的資格，並提⾼其租⾦。此良策將有助緩解劏房危機，促使公屋富⼾交還單位，從⽽讓公屋輪候名冊的申請家庭得以上樓。同時，政府亦必須增建居屋，讓合乎資格的公屋居民能更容易購買居屋，從⽽騰空更多公屋單位。

擴展未補價房屋出租計劃 增租賃供應

現有房屋政策的另⼀個⼤問題，是居屋和租置公屋在未補地價之前，不能⽤作租賃 單位。居屋和租置公屋單位因此流通不⾜，未能補充私⼈市場的租賃供應。為增加 私⼈租賃供應，政府可擴展和改進「未補價資助出售房屋——出租計劃」，從⽽讓 未付地價的資助出售單位出租單位或單位的⼀部分，給合資格租⼾。租⼾的資格標 準可以放寬——⽬前合資格租⼾必須在公共租住房屋輪候名單中至少 3 年。這可以 改變為允許任何⾹港永久居民租⽤⼀個未補地價的資助出售單位。

為減輕劏房居民負擔，政府還可以直接⽀援劏房租⼾社群。例如，最近有社區團體開設了向劏房租⼾提供社會服務和公共空間的社區客廳。政府通過擴展這些計劃，可讓劏房租⼾享⽤更多社會服務和公共資源。

同樣，政府可以擴展⾹港賽⾺會設計的「躍⾒新⽣活」計劃。該計劃會向過渡住房中的低收入家庭，提供社⼯和能⼒建設援助。當局可考慮把這個計劃擴展到通過社區客廳網絡服務的劏房租⼾，為受困家庭提供急需的社會資本。

據傳媒報道，在今年施政報告公布規管劏房的初步⽅案後，有⽴法會議員陸續收到 劏房⼾求助，指業主有意收回單位裝修。雖然規管劏房預計會有數年寬限，讓業主 有時間改建，不過估計部分業主搶先裝修，避免改建⾼峰期來臨時裝修費⽤⾼漲。 現在被迫遷的劏房⼾，若輪候公屋未夠 3 年，只能申請⼄類過渡房屋，可是現時甲、 ⼄類過渡房屋的比例為八⼆比。甲類配額（供輪候公屋 3 年或以上者申請）充裕， ⼄類配額卻經常爆滿。我們建議當局把⼄類配額比例提⾼到三成或更多，照顧現在 因政府宣布新的規管劏房⽅案⽽被迫遷，因此流離失所的住⼾。

總結來說，政府應避免規管起始租⾦，並且要尋找其他創新和可⾏⽅法來緩解劏房 租⼾困境。只有通過智慧的政策設計，⾹港才能夠在 2049 年最後期限之前，更早 地消除劏房問題。筆者希望⽀持劏房租⼾的關注團體可考慮以上加快解決劏房居民 困境的⽅案，⽀持並加入我們為公營住房推⾏改⾰的努⼒。

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