《明報》2024 年 10 ⽉ 17 ⽇
本⽂⾒報之⽇，施政報告已於星期三發表。不過因筆者需在星期⼆交稿，是以無法 評價施政報告中有關改⾰的篇章。幸好本⽂⽬的並非爭取即時評論的 soundbite， ⽽是⽤較⾼層次及較宏觀角度，從古今中外的改⾰經驗探討改⾰成敗規律，從⽽尋 找⾹港克服改⾰阻⼒的途徑及辦法。
本⽂是「從『50 年不變』到『識變、應變、求變』」系列三部曲的最後⼀部。本 系列第⼀部（刊 2024 年 9 ⽉ 5 ⽇）分析了改⾰的背景，說明⾹港社會精英及⼤眾 過去長期以「50 年不變」的價值觀及標準衡量新發展，結果是助長了社會的惰性， ⾹港發展由是失速甚至停滯。第⼆部（刊 2024 年 9 ⽉ 26 ⽇）分析了改⾰為何總會 ⾯對難以克服的阻⼒︔為何許多對⼤眾有益的改⾰，往往因特殊利益的⼩眾團體反 對⽽胎死腹中。第三部則深入探討克服改⾰阻⼒的途徑及辦法。
⾹港歷任特⾸中，⾸任特⾸董建華是最接近改⾰型的特⾸。他當時⾯對的政治困難（如何實踐史無前例的「⼀國兩制」及應付層出不窮的經濟危機），與今天環境有不少相似之處。他當年提出的多項改⾰，正正是今天⾹港需要推⾏的改⾰。其成敗經驗值得我們重視。
董建華的改⾰涵蓋領域⼗分廣闊，包括推⾏主要官員問責制，加強政制問責性︔推動公務員體制改⾰，提⾼⾏政效率（⼤削公務員編制、以公積⾦取代長俸、減薪等）︔成⽴⾼層次的策略發展委員會訂⽴長遠發展策略，並把⾹港定位為「亞洲⾸要國際都會」，取代過往殖民政府無長遠⽬標及策略的放任⾃流︔推⾏⼟地房屋改⾰（特別是「八萬五」政策），應對樓價⾼及上樓難的「深層⽭盾」。
此外，他更⼤⼒發展⾼科技，希望⾹港能擺脫長期過度依賴傳統產業（⾦融、貿易、 旅遊）的困局，措施包括建⽴科學園、數碼港、⾹港應⽤科技研究院等⼤型科研基 建︔同時成⽴由美國加州⼤學柏克萊分校前校長⽥長霖帶領的創新科技委員會，規 劃創科發展藍圖，措施包括撥款 50 億元成⽴創新及科技基⾦、成⽴創新科技署等。 最後，董建華在教育改⾰⽅⾯也動了⼤⼿術，措施包括加強幼兒教學、改⾰中⼩學 （轉全⽇制、實⾏ 6 年中學教育、打破傳統⽂理分科、推⾏校本管理）、⼤學「三 改四」、建⽴副學⼠課程、加強師資培訓等。
從廿多年後的今天來看，在歷任特⾸中，董建華在⼟地房屋及創新科技兩⽅⾯的改⾰着⼒最多，可是兩者現時依然是⾹港痛點。董的改⾰未竟全功，他本⼈卻「腳痛」下台，應驗了「改⾰者沒有好下場」的歷史宿命。廿多年前董建華開始的改⾰，現屆以至下屆政府能否完成，仍是未知之數。正因為改⾰道路漫長曲折，我們更要⼩⼼汲取古今中外改⾰經驗。
成功改⾰，需多個條件。⾸先要制定改⾰藍圖及路線圖以分清輕重緩急，能夠集中⽕⼒，避免戰線太長⽽四⾯樹敵。
改⾰幼稚病
董的改⾰未竟全功，除了他志⼤才疏、副⼿陳⽅安⽣背後拖拉、時運⽋佳（遇上亞 洲⾦融風暴、9．11 恐襲、SARS）外，主要是受「改⾰幼稚病」拖累，未有事先制 定改⾰藍圖及路線圖便匆匆上陣，忽略了改⾰會遇上強⼤阻⼒，特別是改⾰戰線太 長、涵蓋領域太多，以致四⾯樹敵。
取信於民是改⾰成功的重要條件。如果改⾰者取得社會精英及民眾的信任，改⾰便事半功倍。民眾是否信任改⾰者，主要視乎政府過去表現，往績不佳的政府⾃然難以取得民眾信任。例如在中國⼤陸改⾰開放初期，當時民間從《東⽅紅》歌詞改編的「順⼜溜」，清楚表達了群眾對改⾰的懷疑：「共產黨像太陽，照到哪裏哪裏亮︔共產黨的政策像⽉亮，初⼀⼗五不⼀樣。」
信號理論：商鞅的「徙⽊⽴信」
「往者已矣，來者可追」，無論政府往績如何糟糕，改⾰者仍可通過「出格」的措施或⾦句爭取民眾信任。古代商鞅的「徙⽊⽴信」，便是取信於民的經典之作。從經濟學的信號理論來看，商鞅是通過履⾏⼀個「無厘頭」承諾（只要把⽊頭從⾸都南⾨搬到北⾨，便可得到五⼗両⿈⾦獎賞），向民眾傳遞他「⾔出必⾏」的清晰信號，從⽽取信於民。同樣，賭徒「斬⼿指戒賭」，並非因「斬⼿指」與戒賭有任何邏輯關係，⽽是因為「斬⼿指」這個出格⾏動傳遞了賭徒⽴下⼤決⼼戒賭的清晰信號。
除了商鞅「徙⽊⽴信」的經典好橋，歷史上還有許多改⾰者取信於民的「出格」⾦ 句，清晰傳遞了執政者的改⾰決⼼⽽永留青史。例如王安⽯「天變不⾜畏，祖宗不 ⾜法，⼈⾔不⾜恤」︔溫家寶「苟利國家⽣死以，豈因禍福避趨之」（林則徐詩 句）︔朱鎔基「不管前⾯是地雷陣還是萬丈深淵，我都將勇往直前，義無反顧，鞠躬盡瘁，死⽽後已」，還有他更精彩的「準備了 100 口棺材，99 口留給貪官，⼀口留給我⾃⼰」等等。
中國改⾰開放總設計師鄧⼩平早於 1979 年，便倡議成⽴深圳特區推動改⾰。成⽴ 「經濟特區」是個⼗分出格的⼤膽措施，不單因為有「⾛資」嫌疑，更因為「特區」 容易令⼈聯想到近代中國喪權辱國的外國租界。正因為這個措施如此⼤膽及政治敏 感，是以能夠成為傳遞改⾰者決⼼的清晰信號。
與經濟特區比較，⼀國兩制下的特別⾏政區不單是中共歷史上的破天荒舉措，也是⼈類歷史上少有的安排。⾹港特區的設⽴，對推動國家改⾰開放功不可沒。除了⾹港為國家帶來豐富資⾦、管理技術及新概念，史無前例的⼀國兩制安排更向全國及全世界傳遞了國家決⼼改⾰開放的清晰信號。這個傳遞信號的功能，在美國及其盟友企圖圍堵中國的今天，比過去更為重要︔⽽探索⾹港特區在「⼀國」下的獨特性，充分發揮及利⽤⾹港「⼀制」與內地「另⼀制」的差別，正是「⾹港故事」的核⼼信號。
改⾰轉折的危機管理
改⾰往往不能⼀蹴即至，轉折在所難免︔關鍵在於領導⼈的危機管理，能否減少轉折對改⾰者威信的損害。可是特區政府在⾯對困難時，往往忽略危機管理。
以董的「八萬五」計劃為例，當時⾹港物業價格因亞洲⾦融風暴打擊⽽⼤挫，建屋 計劃明顯要修改，政府需向市民傳遞如何修改計劃的清晰信號，然⽽政府卻遲遲無 交代。直至 2000 年 6 ⽉ 29 ⽇（⾦融風暴發⽣後 3 年），董接受無綫電視專訪，被 問及會否修訂「八萬五」⽬標時，他⾸次明⾔：「從九八年就再沒有提過『八萬五』 這個字眼，你說還存不存在︖」無論董當年是因為舉棋不定或⾯⼦放不下去⽽拖延 表態，這種「不提及等同不存在」的施政態度明顯是不負責任，對政府信⽤損害極 ⼤。
董的錯誤不在於提出「八萬五」計劃，⽽是在需要修改這計劃的情况下無向市民交代如何修改︔更錯的是忽略了增闢⼟地需要漫長的前期⼯作，⼀旦他在經濟不景時擱置增闢⼟地的前期⼯作，到後來經濟復蘇需⼤量建屋時便無地可⽤。
本屆政府在垃圾徵費的⼀波三折也損害當局威信。垃圾徵費法案早於 2021 年 8 ⽉ 由建制派主導的⽴法會通過，當時有壓倒性多數的 37 票贊成，只有 1 票反對。最初原定 2023 年底實施，後來考慮到前線⼈⼿不⾜，押後至今年 4 ⽉ 1 ⽇推⾏，不 過因社會反對⽽再度押後至 8 ⽉ 1 ⽇實施。可是反對聲⾳仍有增無減，最後政府在 5 ⽉ 27 ⽇第三次「打倒昨⽇的我」，決定無限期押後。
民⽣無⼩事，垃圾徵費需要每家每⼾及眾多商⼾改變⽇常⾏為配合當局政策，從來不容易，出現轉折在所難免。遺憾的是政府⾯對危機舉棋不定、取態模稜兩可，未對民眾傳達清晰信號。這個由政府推動多年、經⽴法會絕⼤多數通過的⽅案為何無疾⽽終，至今沒有清楚交代。
改⾰永遠在路上
推⾏改⾰是因時、因地、因⼈制宜的藝術，也是複雜的系統⼯程，古今中外改⾰者未竟全功的例⼦多不勝數。在董建華黯然下台後，雖⼤部分港⼈未必認為他是成功的特⾸，不過其實當年他開展的許多改⾰到今天仍有效運作，包括主要官員問責制、公務員體制改⾰（以公積⾦取代長俸等）、由「策略發展委員會」討論及制訂長遠發展策略、發展⾼科技的⼤型基建（科學園、數碼港、應科院）和各種基⾦，以及教育領域的多種改⾰（通識科⽬除外）。
⼟地房屋及創新科技的改⾰雖然廿多年都無明顯突破，不過從舉世經驗來看，這兩個領域的改⾰都⼗分艱難：全球多數⼤都會的物業皆⼗分昂貴，年輕⼈難以負擔︔創科則是「贏者通吃」、「⼀將功成萬骨枯」的遊戲，輸家眾多⽽贏家寥寥可數。
今天特區政府將會在⼟地房屋及創科⽅⾯繼續推⾏改⾰︔是否成功，恐怕要⼗多廿年後才⾒分曉。雖然改⾰道路難免漫長曲折，但古今中外改⾰者為我們累積了豐富經驗。只要我們⼩⼼汲取，不但可避免重複歷史宿命，更可站在前⼈肩膀上看得更準、⾛得更遠。
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