Publications: Government Reform
現金津貼試行計畫退場是明智決定——從經濟學理論看補貼轉型的必要性
June 5, 2025
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王柏林、牛致行、宋恩榮
原載於:《明報》
為紓緩基層家庭輪候公屋逾三年的生活壓力,政府於2021年6月推出「輪候公屋現金津貼試辦計畫」。截至今年1月,政府已提供約58億港元津貼,約11萬戶受惠,其中約5.5萬多戶成功「上樓」。隨著政府宣布計畫將於6月30日結束,社會爭論應否恆常化。本文從經濟學理論與房屋政策現實角度,探討現金補貼的局限性,並分析過渡性房屋及簡約公屋為何已成為更精準的扶貧工具。
現金補貼開始失焦 未能精準扶貧
香港劏房問題長期未解,2021年逾21萬人居於劏房。劏房住戶部分為合資格申請公屋的本地居民,但因租金飆升,加上現時輪候公屋平均需時5.3年,被迫棲身劏房,衍生消防、衛生等公共安全危機。筆者一貫主張政府積極介入,例如盡快增加可負擔房屋供應、提升房屋階梯的流動性、收緊“富戶政策”而善用公屋資源、以及於劏房區增設社區廚房等社會服務。政府為有需要市民提供房屋補貼,當年也是合理的。
然而,關鍵問題在於「如何最有效精準扶貧?」。現金津貼試行計畫每月以家庭人數發給合資格家庭1300至3900港元現金津貼,申請者需為公屋一般申請者並已輪候超過3年,期間居住在香港,過半數家庭成員是香港永久居民。
可是,在現今的輪候冊中,不少申請者並非最逼切需要房屋補貼的市民。現行公屋輪候冊僅以申請時間排序,未設即時入息及資產審查。根據2024年房委會調查顯示,輪候冊計分制的申請者中,竟有43%申請者俱大專或以上學歷,他們有一定的能力可以提升收入。同時有25%的一般申請者已居於公屋及資助房屋。餘下非居住在公屋的申請者中,逾50%的申請者有能力租住整個私人單位,只有33%居住在劏房,這反映大部分輪候冊的家庭不屬最貧困階層。
香港近年更出現一個普遍但不正常的現象,雇主經常被員工要求延遲晉升或以現金支付薪酬,使得申請人符合公屋資格。更有甚者,為滿足公屋收入限額,不少人刻意減少工作。這又反映在公屋輪候隊伍中,不少家庭的實際收入潛力是高於公屋收入的限制。
有針對性的扶貧政策應該區分不同程度需求的人,使政策更精準。有逼切需要的劏房戶拿到房屋補貼是合理的,但沒有逼切需要的市民不應該拿到大量房屋補貼。試行計畫雖然只針對在公屋排隊超過三年的一般申請者,但是對此類群體不加區分地發放現金並非理想的政策,其結果是真正需要與和沒有真正需要援助的人拿到同等金額的補貼。這種援助貧困者的方式成本高且效率低。
以實物援助篩選需求 更能精準扶貧
諾貝爾經濟學獎得主喬治‧阿克洛夫(George Akerlof)曾提出一項影響深遠的洞見:相較於直接發放現金,以「實物」形式提供社會援助(如食物券、公共住宅)更能精準地幫助真正需要的人。實物援助的核心蘊含「自我篩選」(self-selection)—沒有真正需要的人往往不願意為領取限定用途的資源付出額外成本。例如,中產階級通常不願意忍受排隊領取救濟糧的麻煩,或入住狹小的過渡性單位。相反,願意申請和入住這類單位的,往往是居住條件極差、生活困難的基層家庭。
與此相對,在資訊不對等的情況下,現金津貼則難以有效辨識真正有需要的對象。政府難以精準分辨哪些市民最需要幫助,只能靠抽查防止濫用。由於現金對所有人都有吸引力,因此有些人會試圖減少收入或隱藏收入以達到申請門檻和獲利。這種「逆向選擇」現象使得現金援助易流向不符合資格者,稀釋有限資源。
過渡屋及簡約公屋大量落成 淡化現金補貼角色
隨著過渡性房屋及簡約公屋大量落成,政府已具備條件將「現金津貼」轉型為「實物援助」,從而更精準而有力地幫助有需要的市民。
截至2024年,政府共提供18443個過渡性房屋單位,年內會再增加2441個單位,並將在2026年再建274個單位,合共2.1萬個單位。而在簡約公屋方面,全部13個項目的工程均已展開,預計會有9500個單位在年內陸續完工,包括今年入夥的元朗攸壆路簡約公屋提供1,046個單位,至今已達8成入住率。而在2026年及2027年則分別會有超過二萬個單位相繼落成(見符表)。
簡約公屋的輪候時間已經急速下降,而且補貼幅度比現金津貼更多。最新數據顯示,簡約公屋第一期申請合共約4,440個單位,約有14,300份申請,超額約3.2倍。而第二期合共約5,060個單位,約有7,520份申請,超額約1.4倍。以已入夥元朗攸壆路的簡約公屋為例,一至兩人14平方米的單位,租金只需860元,而三至四人26平方米的單位,租金亦只需1630元,以三人單位為例,在附近壆圍村23平方米的村房約積
最近一年,過渡性房屋更出現供過於求。甲類申請人(即輪候公屋逾3年的申請者)已無輪候,可快速入住,約30%已入夥的單位更位於市區及擴展市區(如啟德、荃灣)。以啟德過渡性房屋2-3人單位為例,過渡性房屋的租金是5340元,同區私樓租金最平都要15000元,以三人現金津貼2700元計算,政府的補貼等同於現金津貼的約3.5倍。由於最近甲類單位出現供過於求的情況,房局更遂將部分配額轉予乙類申請者(即輪候公屋未夠3年但有迫切需要的申請者)。
由此可見,政府透過簡約公屋和過渡性房屋能夠給予有迫切需要的市民更大的津貼,並能精準幫助最有迫切需要的市民。因為簡約公屋和過渡性房屋的質素、設施和位置比不上常規公屋,即使知道這些缺點仍願意申請的市民,往往是沒有更好的選擇,他們是最有迫切需要幫助的市民。相較於現金津貼,實物援助的優點在於「自我篩選」機制:在大多情況下,只有最迫切需要的市民,才會選擇申請簡約公屋和過渡性房屋。
結語
扶貧初心不容置疑,但政策工具須因時制宜。在簡約公屋和過渡性房屋供應大增的格局下,政府以「實物取代現金」的方式,能精準聚焦目標群體,既符合經濟學理論,亦是財政紀律的體現。
同時,數據研究明確顯示香港的房屋階梯依然斷裂,大批夾心階層的市民無法向上流動,因此唯有在租住私樓和公屋之間橫向移動,這正是公屋輪候時間漫長的主要原因。我們敦促當局以「全民置業」為改革的核心,增加資助房屋供應,重建房屋階梯,並配合鬆綁資助房屋的買賣限制,增加第二市場流動性,從而提升香港市民向上流動的機會。
落成時間/預計落成時間 | 過渡性房屋供應量(單位) | 簡約公屋供應量(單位) |
2021年或之前 | 1 770 | – |
2022年 | 5 191 | – |
2023年 | 2 417 | – |
2024年 | 9065 | – |
2025年(預計) | 2 441 | 9500 |
2026年(預計) | 274 | 20300 |
2027年(預計) | – | 200 |
總計 | 21158 | 3萬 |
積極推動人口政策建設千萬人香港大都會
December 19, 2024
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宋恩榮、黃偉信
原載於:《明報》
12月4日行政長官李家超接受港台訪問,強調香港必須「搶人才」,引述「好多研究報告」指香港如要保持競爭力,應要有1000萬人口,否則香港人才庫將有限。近年來不少意見領袖及學者,例如前財政司長梁錦松、王於漸教授、雷鼎鳴教授等都不約而同強調城市競爭力及「聚才效應」的重要(不同人才的交流及互相刺激,會產生協同效應及「界外利益」),倡議打造「千萬級人口的香港」。
人口老齡化嚴重港需大量投入青壯年人才
城市競爭力跟其經濟及人口體積密切相關:東京、大紐約市區及大倫敦市區的人口都遠超過1000萬。內地4個一線城市,即北京、上海、廣州、深圳,人口都在2000萬上下,GDP(本地生產毛額)亦超過香港。在大灣區內,若香港希望維持與深圳及廣州鼎足而三的地位,便要積極求變,尋找發展快車道。
城市體積未必愈好,超大城市容易出現過度擠擁的城市病,建設千萬人口大都會需經詳細及全面論證。惟因香港人口老化問題嚴重,會成為發展的攔路虎。無論香港應否或能否建設千萬人大都會,都要大量輸入青壯年人才,也需制定全面的人口政策。
根據去年香港統計處發表的最新人口推算(《香港人口推算2022-2046》;本文稱為「新版人口推算」),從2024年中至2046年中的22年間(下簡稱為「此22年間」),本港死亡人數多於出生,人口自然減少多達72萬人。然而因為預計香港會大量輸入人才,是以人口仍有可觀增長,會由753萬增至819萬。但與1000萬人口的目標比較,仍少181萬。倘要到達千萬級人口水平,還需輸入比「新版人口推算」預計多得多的移民。
其實「新版人口推算」假定的移民吸收量已十分進取。推算估計在此22年間,扣除單程證移民數字後,每年平均淨流入多達2.8萬人,顯著超過香港過往吸收量。從回歸到2019年的22年間,扣除單程證移民數字後,香港差不多每年都是移出大幅超過移入,每年平均淨外移人數多達兩三萬,其間只有3年出現過只有幾千人的小量淨移入,從來沒有任何一年有幾萬人的淨移入。
惟就是以「新版人口推算」的高水準移民吸收量,人口老齡化問題仍會十分嚴重:預計在此22年間,65歲及以上人口會由總人口的22.8%升至36%;年齡中位數會由47.9升至55.5(到達中年後期);勞動人口參與率會由57.1%下降人口51.因此。這些趨勢對經濟發展、創新、醫療安老服務都有嚴重負面影響。若香港要扭轉這些負面趨勢,需要輸入比「新版人口推算」多很多的青壯年人才。
吸收多少移民 方能建設千萬人大都會?
興建千萬人的大都會,是十分複雜的系統工程,除了整全的人口政策,還需配合土地、基建、交通運輸、房屋、經濟、產業、教育、醫療及社會設施規劃。特首雖已表示香港應要有1000萬人口,但因香港無人口政策,是以沒有政府文件顯示香港每年要吸收多少移民才能建設千萬人大都會。
統計處的人口推算,是推算而非政策,不過也提供了寶貴資料,讓本文作者可粗略回答這個問題。根據「新版人口推算」,在此22年間香港人口自然減少(死亡多於出生)高達72萬人。也就是說,若沒有移民(無移出也無移入),2046年香港人口會減至681萬人。倘2046年要有1000萬人,淨移入(移入減移出)總數要有319萬人,即每年平均淨移入要有14.5萬人(註1)。
有了淨移入的估計,我們還要推算每年外移人數,才能估計每年要吸收多少移民。要估計每年外移人數並不容易,在2019年社會風暴後的3年間,移民海外人數多達20多萬,高峰期每年流失近10萬人。惟此後移民人數明顯下降,例如今年第三季BNO(英國國民(海外)護照)移英申請只有5102宗,比2021年高峰期下跌逾八成;加拿大及其他地區也收緊了港人移民申請。我們大膽假設此後每年平均4萬人移民(註2;因全球反移民情緒高漲,縱使許多港人希望移民,要達到此數並不容易),這樣香港平均每年便需吸收18.5萬名移民(14.5萬人加4萬人)。
香港每年可吸收的人口可細分為3類:(1)單程證持有人;(2)外籍家庭傭工;(3)透過各種計劃移入香港的非永久居民(如高才通、優才計劃等)。按「新版人口推算」,在此22年間,單程證入境估計每年平均有3.7萬人,外籍家庭傭工則每年有1萬人,兩者每年平均共4.7萬人。我們從每年需要吸收的移民總數18.5萬人,扣除第一、二類的4.7萬人,便可計算到香港平均每年需透過各種計劃吸納13.8萬外來人才及其家人(即第三類移民),才足夠建設千萬級的大都會。
高才通人數的水分
根據政府最新數字,兩年來各項人才入境計畫已收到42萬宗申請,批出逾26萬宗,已有超過17萬人來港;加上受養人,約有35萬人已來港。換言之,每年來港的人才及其家人已高達17.5萬人,遠超建設千萬人大都會所需的每年13.8萬人。從表面數字來看,建造千萬人的香港大都會並不是夢。
高才通是各項人才入境計畫數目最多的,惟新聞報道及統計處的人口宏觀數字都顯示,高才通人數的「水分」十分嚴重。眾多報道顯示,部分高才通申請者根本不打算在港找工作,只是為了獲得初時的兩年簽證方便來往香港,兩年後續簽再算;部分是為了子女在港受教育,家長則繼續在內地工作;更有黑中介在社交平台宣傳,聲稱可為高才通續訂所有文件,包括住址製造所有文件,包括住址證明工作及紀錄中介、繳費代辦。
統計處的2023年中至2024年中人口數字顯示,一年間總人口減少了4,300。至於移民數字,在扣除單程證移入後,這一年間移出人數超過移入人數3.02萬人。此外,從2023年9月到2024年9月,香港勞動力減少了1.03萬人。這些數字與每年有10萬多名外來人才來港的說法,明顯有極大矛盾。
因篇幅所限,本文無法詳細分析高才通數字究竟有多少水分。但政府發表的高才通來港數字來自行政統計,而行政統計的通病是會因為申請人的「申報藝術」而出現偏差,例如申請人傾向避重就輕、「走法律罅」甚至虛報造假。統計處數字則來自科學化的抽樣調查。倘兩種數字出現矛盾,受質疑的應是行政統計數字。相信要等到大部分高才通完成續約手續後,我們才能確定水分比例。
超越推算:擁抱全面的人口政策
人口政策是社會經濟發展的基礎,然而香港過去幾十年兜兜轉轉,始終未有整全的人口政策。於2000年代政府成立人口政策督導委員會,制定人口政策白皮書,提出多項鼓勵生育及吸引人才的措施。 2015年政府發布《人口政策-策略與措施》報告,進一步改善人口政策,並改組成立跨部門的人口政策督導委員會。然而委員會於2017年6月解散,人口政策自此陷入真空狀態。
今年立法會成立了研究人口政策與措施小組委員會,全面檢視香港現有各項短中長期人口政策措施的成效。可惜政府代表在最近一次委員會會議中,不斷複述香港人口推算報告內容,並表示人口政策該由政府的人力資源規劃委員會負責跟進。不少議員對政府制訂人口政策的工作感失望,有議員指出當局一直在人口政策的細枝末節上「兜兜轉轉」,未見「高層督導、整體藍圖」。
政府近年發表多份具分量的發展藍圖:《香港2030+》、《長遠房屋策略》、《香港主要運輸基建發展藍圖》等。其中的北部都會區、交椅洲人工島、市區重建、房屋數量、交通基建發展是建基於統計處2020年的人口推算(《香港人口推算2020-2069》;簡稱「舊版人口推算」)。此推算建基於2019年中的香港人口估計,並無涵蓋此後變化,例如移民潮、高才通政策帶來的新增人口等,其數字早已過時。例如「舊版人口推算」估計香港人口將於2041年達到811萬高峰,其後逐漸下降,至2046年只有808萬;「新版人口推算」卻估計香港人口將於2046年增至819萬,兩者有一定差別。上述列舉的重要發展藍圖,都需依「新版人口推算」進行相應修改。若香港真的要建設千萬人大都會,更要重新訂定以上發展藍圖。
重設人口政策委員會 促進香港都市建設
綜上所述,重設一個由政務司長主導的人口政策督導委員會,對促進香港大都會建設至關重要。委員會應廣泛吸收來自不同部門和專業背景的委員,定期檢討人口現狀,研究未來發展趨勢,提出切實可行的政策建議。同時委員會要加強與國家層級的對接與協同,確保香港人口政策能與國家整體戰略連結。 「千里之行始於足下」,以上提議只是建設千萬級人口大都會的第一步,惟也是關鍵一步。
註1:本文假設移民數字不會影響人口自然變動(死亡與出生人數之差),因吸收的移民是青壯年,死亡率很低,來自華人社會的移民出生率同樣很低,這個假設並非不合理。
註2:篇幅所限,本文忽略港人遷移到大陸的數目。所有跡像都顯示港人移居內地並非少數,且將會迅速增加。若加上此因素,香港每年需吸收的外來移民數目比本文計算的更高。
富戶租金嚴重過低 必須調整
December 6, 2024
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王柏林、何漢梁、牛致行
原載於:《明報》
特首李家超先生在《施政報告》宣布將收緊公屋富戶政策。房屋局長何永賢女士提議住戶如超出入息限額2倍至3倍須繳交2倍租金,超額3倍至4倍則繳交3倍租金,超額4倍須遷離公屋單位。部分房委會委員卻表示持保留態度,擔心這項改革將導致富戶在房屋階梯上往下移動。
可是,坊間流傳的「富戶下流」言論缺乏數據支持。本文將根據筆者多年研究香港房屋政策的經驗,結合對人口普查數據的深入分析,以及香港與其他地區房屋政策的比較,探討房委會收緊富戶政策對公屋居民的影響,並論證房委會成員應否接受政府對富戶政策的修訂方案。
「富戶下流」論沒有數據基礎 完全不成立
首先,數據分析顯示什麼局長的提議只會影響少數高收入的公屋租戶。 【圖表1】顯示,根據2021年人口普查數據,公屋入息上限2倍以下佔公屋租戶的94%。超過入息上限2倍的富戶不多,只佔公屋戶的6%,也就是大概五萬個家庭。而這些家庭都位於香港人口收入分佈的70百分位數以上(見【圖表2】)。超過入息上限4倍的超級富戶,更是位於人口所得分佈的92百分位以上。因此,收緊富戶政策只影響收入金字塔頂層的住戶,而有需要資助的人士不會因而失去其公屋資格。
第二,在現行政策下,超過入息上限2倍的公屋租金非常低,只佔其家庭收入的極小部分。 【圖表2】顯示,以三人家庭為例,公屋入息上限為24,740元。如家庭收入超過限額的3倍但不超過5倍,即每月收入約10萬,只須繳付雙倍淨租金。公屋租金上限為2,810元,兩倍亦僅是5,620元。而且根據人口普查數據所示,公屋租金只佔其家庭入息的4-5%。而居住相約大小的單位,但收入少於限額的家庭則需要最少繳付其入息的16%作為租金(見【圖表3】)。
政府的建議並不會大幅增加這些家庭的負荷。 【圖表3】顯示,公屋住戶在收入超過限額的2倍但不超過3倍的情況下,須負擔兩倍租金,但調整後的租金也只佔家庭總收入的7.9%。在收入超過限額的3倍但不超過4倍的情況下,須要負擔三倍租金,但調整後的租金也只佔家庭總收入的6.6%。
這項改變只是稍微提高富戶的租金與收入比例,讓其更接近非富戶的比例。聯合國認為可負擔的房屋支出比例為30%。政府即使把富戶的租金略為調高到收入的6-8%,依然只佔其收入的小部分,絕對是在可負擔的範圍內。
第三,遷離的租戶也完全有能力負擔市場租金。如【圖表3】所示,收入超過限額2倍的租戶,其租金在私人市場中平均僅佔收入的28%以下;收入超過限額4倍的租戶,其租金比例更低,平均僅佔收入的24%以下。這些比例仍低於聯合國對可負擔房屋租金佔收入比例不超過30%的標準。
上述數據證明,修訂案只要求月入大概十萬元以上的超級富戶搬走,有如此收入能力的人口不會因而在住房階梯上往下移動。
國際相較之下 香港富戶政策明顯太寬鬆 需要改革
依照一般的政治倫理,社會福利政策時在有限資源下,應先向弱勢社群傾斜,且有能力的人應承擔更多,以達至社會資源的合理分配。香港的情況則剛好相反,租金平均佔富戶家庭的總收入為3%至6%,卻佔非富戶家庭平均近為16%(見【圖表3】),此種租金政策,是高度累退式的。
各國因應其獨特的國情均有不同的政策,租金收入比大多訂為15-30%之間,尤其是應對超過入息上限的富戶,都是以收取市場價格的等值租金或要求住戶搬遷,以平衡公共利益及對富戶的影響。
觀乎世界各地,在歐美地區,如英國及美國,公屋租戶的平均租金收入比分別為27%及30%。在美國,若家庭連續兩年的收入均高於限額,則須負擔更高的租金或須搬離;英國則沒有針對富戶的中央政策,根據2021-22年度房屋普查,有超過12%超過入息中位數的富戶居住在公屋(Social Housing)之中。
在亞洲地區,以內地為例,公租租金由地方政府因具體情況自行訂定。廣東省的兩大主要城市廣州及深圳的公租房,兩地均設針對富戶的政策。
在廣州,若住戶收入超額但超額低於1.5倍,則須負擔其月收入的20%或以上的租金;收入超額3倍的住戶,更必須在6個月的過渡期內搬離。
在深圳,若收入超額但家庭人均年可支配收入未超過上一年度深圳在職家庭的平均收入,租金為原本的兩倍。若收入超過該標準,政府會給予租客三年過渡期予以搬遷,租金為市值租金之60%。如有困難者,過渡期滿後以市值租金計算。
新加坡的公營租屋是為少數沒有其他居住選擇的貧窮家庭提供。以月收入600新加坡元(3500港元)的家庭為例,其收入租金比約5-9%;月入800-1500元(4600-8700港元)之間的家庭,收入租金比則為10-15%。對於再高收入的住戶,新加坡政府通常要求他們在公開市場上租房或購買組屋。近年來,新加坡取消了收入上限,改採個案審查模式,彈性地為最有需要的家庭提供短期住所。
台北的社會住宅租金以市值租金的八至八五折計算,同樣配合入息階梯,並給予有需要家庭租金寬減。以二人二房為例,最低收入家庭須繳的平均租金收入比是27-29%,第二階的須繳23-25%,而第三階的須繳16-17%,最高的則繳市值租金。由於社會住宅是針對短期居住需要,因此只會在續租時審查入息及資產。一般租約約為三年一期,普通家庭最多續約一次,即最多居住六年。
由此可見,即使香港收緊了富戶政策,其富戶政策仍遠遠比上述各地寬鬆。
收緊富戶政策 有助於減低公屋輪候時間 舒緩劏房問題
富戶霸佔公屋單位多時,長時間獲政府大幅度租金補助。這明顯是公共房屋資源的錯誤分配,有損社會利益,尤其對輪候中的有需要低收入戶不公、不利。正如上文所說,福利政策應幫助弱勢社群,而非向有能力負擔更高租金的租戶傾斜。
現有的富戶政策不單對輪候公屋人士及私樓租戶極不平等,也會造成種種的社會問題。本文的作者研究曾說明,2006-2021年之間劏房激增的部分原因是因為富戶政策過於寬鬆。
根據最新公報,公家平均輪候時間約5.5年,一般申請約123,100宗。輪候數字雖然已由2022年平均6.1年的頂峰下降,但這對於低收入戶而言仍是一段不短的日子。行政長官李家超先生於2024年的施政報告中表達在2026-2027年降至4.5年的願景。
不少正輪候公屋的低收入戶為劏房戶,居住環境狹少且惡劣。根據2021年人口普查,香港有約2%的人口居住在小於130平方呎的房間裡面,面積比一個停車位還小。人長期住在這樣的空間容易造成生理或心理問題。在《施政報告》中,政府提出「簡樸房」的概念,希望能改善劏房環境,但歸根究柢,問題癥結在於公屋單位供不應求。
就此,政府實施的措施包括過興建渡性房屋、簡約公屋以及收緊公屋富戶政策。前兩者希望提供額外短期房屋給公屋輪候者,後者則期望現有住戶騰空單位。相信只有雙管齊下才可盡快改善問題,讓公屋資源有效分配,讓真正有需要的人獲益。
如若政府能要求超過入息上限4倍的超級富戶移離公屋,且鼓勵入息上限2-4倍的富戶搬走,這將可騰出公屋單位,減短現時高企的公屋輪候時間,亦給予在輪侯冊上望穿秋水、捱貴租住的劏房家庭一個合理相宜的家,大幅改善他們的租住環境,圓其安居之夢。
總結
港澳辦夏寶龍主任吩咐香港必須盡快解決香港房屋問題,特別是劏房問題。政府多年讓高收入的公屋租戶以極低租金享用香港寶貴的公共房屋資源,就是導致劏房氾濫的主要原因之一,所以此政策必須改革。數據顯示,現行政府的富戶改革草案是合理和可取的,在既不影響大部分公屋家庭的情況之下,能夠平衡公共利益及對富戶的影響。房委會委員不需擔心富戶向下流動,更不應因為政治壓力而維護小部分富戶利益,耽誤房屋改革,阻礙杜絕劏房的重任。
表1: 私樓租戶及公屋戶數 (相對於2021年入息限額)
2021 入息限額 | 私人建築租戶 | 公屋戶 |
< 1x | 165,620 | 521,840 |
1x – 2x | 113,300 | 244,860 |
2x-3x | 57,980 | 41,920 |
3x-4x | 35,240 | 7,100 |
4倍-5倍 | 30,700 | 1,580 |
> 5倍 | 36,800 | 980 |
註:附表2021年人口普查紀錄的私樓租戶及公屋戶數目。住戶依2021年公屋入息限額倍數分組。數據來自2021年香港人口普查5%樣本。
表2:2021年入息限額與收入界線/百分位數對照表 (3人家庭)
2021 入息限額 | 收入界線 | 收入百分位數 |
< 1x | 25,695 美元 | 0-33% |
1x – 2x | 51,390 美元 | 33-70% |
2x-3x | 77,085美元 | 70-88% |
3x-4x | 102,780美元 | 88-92% |
4倍-5倍 | 128,475美元 | 92-97% |
> 5倍 | 不適用 | 97-100% |
註:附表紀錄2021年入息限額對照的收入界線及3人家庭中的收入百分位數。我們剔除年齡大於65歲的戶主。數值數據來自2021年香港人口普查5%樣本。
表3: 私樓租戶及公屋戶平均房屋支出比例
2021 入息限額 | 私人建築租戶 | 公屋戶 |
< 1x | 43.9% | 15.9% |
1x – 2x | 34.9% | 7.71% |
2x-3x | 28.3% | 5.27% |
3x-4x | 24.0% | 4.32% |
4倍-5倍 | 23.4% | 3.77% |
> 5倍 | 20.3% | 2.48% |
註:附表紀錄私樓住戶及公屋戶平均房屋支出比例,即租金除以家庭收入住戶依2021年公屋入息限額倍數分組。我們從樣本中剔除入息少於限額四分之一的租戶,以避免異常值而導致比例極高。我們亦剔除年齡大於65歲的戶主。數據來自2021年香港人口普查5%樣本。
「50年不變」到「識變、應變、求變」(上篇)
September 5, 2024
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宋恩榮
原載於:《明報》
在香港回歸後20多年的一段長時間,「50年不變」被奉為金科玉律。當時社會擁抱「50年不變」的價值觀,社會菁英及輿論往往以過去的「不變」的標準衡量新發展。社會精英習慣向後望而非向前看,黃金時代永遠在過去而不在將來。結果是整個社會缺乏對未來的願景,也難以塑造未來。香港的發展由是漸漸失速甚至停滯,本港競爭力也被鄰近大城市超越。
今天在中央督促下,「識變、應變、求變,透過改革實現更好發展」的調子高唱入雲。如果「50年不變」是「第一次回歸」的標誌,相信「識變、應變、求變」下的改革將會成為「第二次回歸」的主旋律。
「50年不變」是一國兩制方案內的重要方針與承諾。因篇幅所限,本文會分為上、下兩部分:第一部分探討「50年不變」的承諾對香港發展的影響;第二部分會分析「識變、應變、求變」所需的改革將會面對的困難及阻力,並會討論克服這些困難的辦法。
「50年不變」承諾的功與過
「50年不變」,從字面意思來看,是一個相當奇怪的承諾。現代社會瞬息萬變,「50年不變」怎麼說得通?況且從共產黨人信奉的唯物辯證法來看,事物恆常變化是辯證法的核心;「50年不變」不但有違常識,也違反辯證法原則。
或許我們不應從字面理解「50年不變」的主旨,而要從香港當年回歸的歷史背景探討「50年不變」的涵義。當年香港發展水準遠高於內地,大部分港人長期在資本主義制度下生活,對接受一個社會主義政權的統治,有根深柢固的恐懼。在這樣的歷史背景下,承諾長期維持香港的獨特生活方式不變,對穩定人心有著重要的作用。
歸根究柢,香港回歸涉及主權變更,是「改朝換代」的大事;「改朝換代」而沒有「人頭落地」,歷史上極為罕有,說明「50年不變」的承諾功不可沒。套用「改革開放總設計師」鄧小平的名言,無論「50年不變」的承諾是否合乎常理,能捉老鼠的貓便是好貓。
不過,「50年不變」的承諾也帶來不少弊端,例如社會的精英及大眾容易美化過去的港英時代,也會鼓勵極端的懷舊思潮。 「不變」的惰性更會成為社會進一步發展及改革的阻力──當社會菁英及輿論不斷以過去的標準評價今天變化,便欠缺對未來的想像,也難透過改革塑造將來。
懷舊熱潮、戀殖情結及本土主義
回歸後不少港人都認為,過去的港英時代是黃金時代。在「50年不變」成為衡量社會好壞標準的情況下,這是自然的結果。筆者在1960年代末期進入大學,學時曾參與社會運動,領教港英政治部多次粗暴幹預,不會天真地歌頌當時的「言論自由」。不過對港英時代沒有切身經驗的年輕人(即回歸後長大的一代),卻容易一廂情願地美化港英時代;後來更進一步發展成為戀殖情結。
黃金時代既然在過去而不在將來,回歸後懷舊熱潮的興起,完全可以理解。懷舊思潮並非香港所獨有,也不是回歸後才出現。不過香港的懷舊熱潮不僅在回歸後迅速壯大,更以大規模的社會運動方式爆發,例如2006到2007年發生保育皇后碼頭的運動及衝突;運動更出現一些不切實際的極端倡議,例如「原址重建皇后碼頭」的要求。
筆者不否認皇后碼頭是港人集體回憶的一部分,皇后碼頭與大會堂及愛丁堡廣場是一個統一的建築群,有一定保育價值;不過在中環填海無可避免的情況下,筆者認為最理想的保育方案,是在拆卸碼頭時盡量保留碼頭部件,填海後另覓食重建碼頭。這也是政府當年回應民間保育要求的建議。
可是當時不少人卻要求在填海後的土地上「原址重建」皇后碼頭。這個要求可謂莫名其妙,因填海後碼頭原址會變成公路和陸地,並非在海邊。 「原址重建」皇后碼頭的結果是,碼頭會變成一個公路旁的涼亭,根本沒有碼頭的風味。是以有部分運動人士進一步倡議「原址重建」後在「碼頭」旁建造人工湖,頗有「陸上行舟」的想像。總括而言,「原址重建」皇后碼頭的種種倡議不但技術上難以實行,也難以保存碼頭的海港風味。
保育皇后碼頭的社會運動,並非香港回歸後最龐大的民眾運動;如何保育一個碼頭,也不會影響一般民眾生活。作者深入分析這個運動,是因為有關保育的討論集中反映了社會如何看待自己的過去及未來,例如是否迷戀過去及忽視未來;況且參與這個運動的人,不單止包括素來較為激進的環保團體,也包括不少知名的專業及文化界人士。
何以當時會有這麼多團體、社會菁英及立法會議員堅持這些「陸上行舟」、違常的方案?是否因為從「50年不變」的原則出發,需要在填海之後面目全非的「原址」重建本來拆解的建築,才能符合「不變」的要求?
保護本地文物的運動,也滋長了本土關懷。愛護本土的情懷,本來可轉化為建立社會的力量;遺憾的是當年香港的本土主義,卻向極端方向發展成為排外的民粹運動,後來甚至成為分離主義及「港獨」。
2016年時任全國人大常委會委員長張德江訪問香港時特別談到「本土」議題。他說:「月是故鄉明。鄉土情懷人皆有之。我是東北人,我愛我的家鄉;我是中國人,我愛我的祖國。香港同胞對自己生活方式和價值理念的珍視,理應得到尊重。事實上,一國兩制的一項主要內涵,就是保持香港原有的社會、經濟制度和生活方式不變。『高港生活方式。度自治,這就是對香港『本土』實際情況的最好照顧。
張德江的話,是勸告也是警告:一旦本土主義發展成分離主義,便會動搖一國兩制的根本,對香港十分危險。可惜言者諦諦,聽者藐藐。當時保育皇后碼頭運動及本土主義孕育出來的年輕泛民領袖,完全漠視張德江的警告。當年戀殖情意結更與民粹式的本土主義結合,成為香港激進化的助燃劑;加上2019年時特區政府未能適當回應群眾對修訂《逃犯條例》的憂慮及恐懼,結果爆發出社會風暴。
2019年的社會風暴,參與人數眾多,其中包括不少沒有政治背景的年輕人。他們上街的原因,主要是因為不忿當權者處理民眾示威的手法,與分離主義未必有關。可是群眾運動難以避免「鬥激」的「廣場規律」。運動的方向漸漸被少數激進份子騎劫,泛民老一輩的領袖被視為落伍,運動蛻變成難以控制的怪物。結果最後由中央出手穩定大局,開啟了以「識變、應變、求變,透過改革實現更好發展」為標誌的「第二次回歸」。
由治及興 不能單靠中央「落單」
從一國兩制框架出發,香港「由亂及治」主要是中央的憲制責任,中央政府透過訂立《港區國安法》及改變政制安排達到目標。不過,「由治及興」卻不能單靠中央「落單」,還需要香港特區政府、社會精英主動及積極參與。
中央已經「落單」要求改革,唯改革能否成功,還要看香港特區政府官員及社會精英的膽識、洞悉力、判斷力、毅力、魄力及領導能力。改革者需要洞悉現存弊端,建立準確的改革目標和可行路線圖,設計合適的改革方案,並且能凝聚社會共識,能夠團結社會各界的改革力量,克服既得利益的反對及阻撓,才能成功完成改革。
因篇幅所限,本文的上半部到此為止。下半部將討論改革為何總會面對強大阻力,例如中國歷史上的改革者(包括商鞅,王安石,戊戌變法的康有為、梁啟超及「六君子」等)大部分都因既得利益的反對而沒有好下場。最後將從古今中外的改革經驗,總結如何克服反對並成功推行改革的各種方法。
從「50年不變」到「識變、應變、求變」(中篇)
September 26, 2024
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宋恩榮
原載於:《明報》
「50年不變」是一國兩制方案內的重要方針與承諾。在香港回歸後20多年的一段長時間,「50年不變」被奉為金科玉律。社會菁英及輿論以過去的「不變」價值觀和標準來衡量新發展,社會習慣向後望而非向前看。結果是社會缺乏對未來的願景,也難以塑造將來。香港的發展由是漸漸失速甚至停滯,香港競爭力也被鄰近大城市超越。
今天在中央督促下,「識變、應變、求變,透過改革實現更好發展」的調子高唱入雲。若「50年不變」是「第一次回歸」的標誌,「識變、應變、求變」下的改革將成為「第二次回歸」的主旋律。
最近香港傳媒有不少討論香港應如何改革的文章,包括政府行政改革、產業政策改革、土地房屋改革等。本文不擬重複這些討論,卻會用較高層次及較宏觀的角度,從古今中外的改革經驗探討香港改革。
因篇幅所限,本文分為上、中、下三部分:上文(第一部分;刊2024年9月5日《明報》)分析了「50年不變」方針的功與過,勾劃出改革的背景;本文(第二部分)集中討論改革為何總會面對難以克服的阻力。第三部分將探討如何克服反對,並成功推行改革的途徑。
歷史上改革者沒有好下場?
中國改革開放,以深圳蛇口工業區為先鋒,早於深圳特區成立一年前便開始,是「特區中的特區 」。當年蛇口的總指揮是香港招商局的袁庚,他雖得到中央大力支持,然而反對聲音還是不絕於耳。 1983年初胡耀邦視察蛇口時,袁庚便表達了他對改革的憂慮:「許多事情我們都想改,每邁出一步都有困難和阻力。從歷史上看,改革者大都沒有好下場,從商鞅變法到王安石,到康梁維新變法,再後來的六子都失敗了。」君子都失敗了。」君子都失敗了。
中國的改革成績驕人,顯示改革者未必一定無好下場。不過從袁庚的憂慮可知,古今中外的改革多數一波三折,就是中國的改革也不例外。縱使改革對多數人有利,改革過程往往仍會招惹激烈反對,以致不少對社會大眾有利的改革容易胎死腹中。改革為何總是如此「惹火」?這是本文詳細討論的重點。
改革的輸家和贏家
改革往往有輸家和贏家,輸家有「失去」而贏家有「得」。可是無論在個人心理、社會心理及政治經濟影響力方面,兩者的「得」、「失」並不對等——輸家會看重自己的「失」多於贏家會看重自己的「得」;社會會重視輸家的「失」多於重視贏家的「得」;政治機制也會著重輸者的「失得」多於贏家的「失得」。許多對社會大眾有利的改革胎死腹中,其實並不奇怪。
從個人心理角度而言,輸家的「失」是被奪走已經到手的利益,自然會全力反抗。贏家的「得」卻在未來(改革後)才出現,未來的利益不及今天的實惠(用經濟學術語來說,是需要打折);況且未來總有不確定性,改革後縱使有一大批贏家,可是自己是否一定會成為贏家尚未可知(西諺有云“二鳥在林不如一鳥在手”)。是以輸家會看重自己的「失」,多於贏家會看重自己的「得」。
從社會心理角度而言,失敗者容易被同情,成功者卻容易招引嫉妒。從政治機制運作而言,「現狀」(無論是否合理)已經存在;要改變現狀,不但要有一大堆理由,更要累積足夠的政治動力。況且輸家會上街抗議,贏家一般不會高調支持改革,以免招惹妒忌,只會「悶聲發大財」。是以社會心理和政治機制同樣會著重輸家的「失」,多於贏家的「得」。
改革的攔路虎:「特殊利益團體」
改革的輸家,往往是擁有既得利益的「特殊利益團體」。這些團體雖人數不多,卻往往能夠促使民主政府透過損害大眾利益的政策以自肥,出現少數人剝削多數人的奇怪現象。公共選擇理論的奠基學者Mancur Olson早於上世紀60年代便清楚說明,為何美國及西方國家有許多小眾團體能夠剝削大眾以自肥。
簡單而言,人數極多的大眾難以有效組織起來(組織成本太高),小眾團體的組織成本卻較低,可透過同儕壓力及相互監視保證團體內每個成員分擔組織成本(用經濟學術語,是能夠克服“搭順風車”難題),從而成功遊說政府推行對己有利的政策。
舉例來說,在2021年,美國汽車製造業約有18萬名工人,是同年美國人口的0.05%及勞動力的0.1%,肯定是小眾而非大眾。但這個小眾團體卻能夠促使政府用關稅或入口配額限制外國車入口,透過提高汽車價格來剝削廣大美國消費者以自肥。而受害的大眾正因為人數眾多,便難以組織起來反對這個「劫大眾濟小眾」的政策。
香港的特殊利益團體
香港的特殊利益團體為數不少,包括許多發牌的專業團體、新界原居民、的士商會等。不幸的是《基本法》「50年不變」方針,以憲法形式固化新界原居民的特殊利益,成為香港增闢土地的最大障礙。
香港的士服務質素長期為民眾詬病,而政府又遲遲不肯開放共享叫車(例如Uber),成為運輸政策痛點。近年來改革的士業呼聲高漲,可是政府屬意的改革——招標「的士車隊」方案——仍未開放共享叫車,是個拖泥帶水的改革方案。
外國和內陸許多大城市早已開放共享叫車,香港改革的士業為何如此困難?香港現時約有1.8萬輛的士,司機約4萬人,相對為數多達21萬的Uber司機、380多萬勞動力及700多萬市民,的士業和的士司機肯定是小眾而非大眾。況且的士業的既得利益者,主要是少數投得的士牌照的商家,而非收入微薄的司機。
香港的士業改革長期踟躕不前,充分說明克服「特殊利益團體」的反對是何等困難。的士業的政治能量不能低估──在2014年「佔中」事件及2019年反修例風暴中,的士業是政府的堅定支持者。從政治倫理而言,政府難以向的士業「開刀」。
況且,的士業有能力癱瘓香港交通:1984年初香港發生的士罷駛抗議,反對政府增加的士牌照費及首次登記稅,不但癱瘓了香港主要道路的交通,更演變為騷亂,造成多人受傷,警察要發射催淚彈平息。結果政府很快便向的士業屈服,撤回加費及加稅建議。此後政府對可能觸動的士業利益的政策,都會小心翼翼。
最近內地3個叫車巨頭(阿里巴巴「高德搭計程車」、「滴滴出行」、吉利旗下「曹操出行」)相繼進入香港市場,帶來「變天」的可能。這3個叫車巨頭,在港主要開展網約的士及網約跨國計程車服務,並非Uber形式的共享叫車。然而這3個巨頭財雄勢大,有能力承辦政府早前推出之的士車隊,也有能力改變香港出租車行業生態,會大幅削弱本地的士商家的政治能量。
筆者衷心希望政府能把握這3個新加入的競爭者帶來的契機,進一步徹底開放共享叫車,不會讓這3個巨企成為新的既得利益團體。
土地房屋改革的攔路虎
正如中央官員強調,土地房屋問題是香港深層矛盾。坊間不少論者都認為香港應仿效新加坡公屋政策,即給予所有香港永久居民購買公共房屋的權利。筆者也贊同這個改革方向,惟要指出香港土地房屋改革面對兩隻新加坡沒有的攔路虎。
首先,香港基本法固化了新界原居民的傳統土地權益,香港收地遠比新加坡困難。其次,星港兩地公屋政策面對的固化利益大有分別。新加坡政府一早高瞻遠矚地推行以自置居所為主的公屋政策,當時新加坡大部分國民是「無殼蝸牛」,業主只是小數,無足夠政治能量反對政府的公屋政策。
香港公共房屋政策卻無長遠規劃,隨歷史條件轉變而演化,從徙置區演變到公屋,再加上居屋,變成一個複雜無比的系統,包括了過渡房屋、公屋、居屋、夾屋,還有曾蔭權推出的「置安心資助房屋」、梁振英推出的「港人港地」房屋、林鄭月娥推出的「港人首次置業計畫」房屋、李家超推出的「簡約公屋」等(似乎每屆特首都要搞新花樣)。結果出現了多個特殊利益團體,成為一個難以管理、難以改革的龐大怪物。
本港現時自置居所比率約51%,其餘49%為「無殼蝸牛」。對改革者而言,這個情況十分尷尬:若樓價上升,香港會有一半人受惠,另一半人卻受害;反之亦然。香港的土地及房屋改革應如何推行?幸好港大的王於漸及王柏林教授對香港房屋改革已有深入細緻的倡議,筆者毋須在此班門弄斧。筆者要強調的是:本港房屋改革是個複雜無比的社會、經濟、政治系統工程。
因篇幅所限,本文到此為止。本文第三部分(也是最後的部分),將探討如何克服利益團體的反對,並成功推行改革的各種方法
從「50年不變」到「識變、應變、求變」(下篇):克服改革阻力的途徑及辦法
October 17, 2024
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宋恩榮
原載於:《明報》
本文是「從『50年不變』到『識變、應變、求變』」系列三部曲的最後一部。本系列第一部(轉載於2024年9月10日)分析了改革的背景,說明香港社會精英及大眾過去長期以“50年不變”的價值觀及標準衡量新發展,結果是助長了社會的惰性,香港發展由是失速甚至停滯。第二部(轉載於2024年9月27日)分析了改革為何總會面對難以克服的阻力;為何許多對大眾有益的改革,往往因特殊利益的小眾團體反對而胎死腹中。第三部則深入探討克服改革阻力的途徑及辦法。香港歷任特首中,首任特首董建華是最接近改革型的特首。他當時面對的政治困難(如何實踐史無前例的一國兩制及應付層出不窮的經濟危機),與今日環境有許多相似之處。他當年提出的多項改革,正正是香港今天需要推行的改革。其成敗經驗值得我們重視。
董建華-改革型特首的悲歌
董建華的改革涵蓋領域十分廣闊,包括推行主要官員問責制,加強政制問責性;推動公務員體制改革,提高行政效率(大削公務員編制、以公積金取代長俸、減薪等);成立高階的策略發展委員會訂立長遠發展策略,並把香港定位為「亞洲首要國際都會」,取代過往殖民政府無長遠目標及策略的放任自流;推行土地房屋改革(特別是「八萬五」政策),應對樓價高及上樓難的「深層矛盾」。
此外,他更大力發展高科技,希望香港能擺脫長期過度依賴傳統產業(金融、貿易、旅遊)的困局,措施包括建立科學園區、數碼港、香港應用科技研究院等大型科研基建;同時成立由美國加州大學柏克萊分校前校長田長霖帶領的創新科技委員會,規劃創科發展藍圖,措施包括撥款50億元科技成立。最後,董建華在教育改革方面也動了大手術,措施包括加強幼兒教學、改革中小學(轉全日制、實行6年中學教育、打破傳統文理分科、推行校本管理)、大學「三改四」、建立副學士課程、加強教師培訓等。
從20多年後的今天來看,在歷任特首中,董建華在土地房屋及創新科技兩方面的改革著力最多,可是兩者現時依然是香港痛點。董的改革未竟全功,他自己卻「腳痛」下台,應驗了「改革者沒有好下場」的歷史宿命。 20多年前董建華開始的改革,現任至下屆政府能否完成,仍是未知之數。正因為改革道路漫長曲折,我們更要小心汲取古今中外改革經驗。
成功改革,需多個條件。首先要製定改革藍圖及路線圖以分辨輕重緩急,能夠集中火力,避免戰線太長而四面樹敵。
改革幼稚病
董的改革未竟全功,除了他志大才疏、副手陳方安生背後拖拉、時運欠佳(遇上亞洲金融風暴、911恐襲、SARS)外,主要是受“改革幼稚病”拖累,未有事先制定改革藍圖及路線圖便以上陣,忽略了改革會遇上強大阻力,特別是覆蓋賽線太多樹。
取信於民是改革成功的重要條件。如果改革者取得社會菁英及民眾的信任,改革便事半功倍。民眾是否信任改革者,主要視乎政府過去表現,往績不佳的政府自然難以取得人民信任。例如在中國大陸改革開放初期,當時民間從《東方紅》歌詞改編的「順口溜」,清楚表達了群眾對改革的懷疑:「共產黨像太陽,照到哪裡哪裡亮;共產黨的政策像月亮,初一十五不一樣。」
訊號理論:商鞅的「徙木立信」
「往者已矣,來者可追」,無論政府往績如何糟糕,改革者仍可透過「出格」的措施或金句爭取民眾信任。古代商鞅的「徙木立信」,便是取信於民的經典之作。從經濟學的信號理論來看,商鞅是透過履行一個「無厘頭」承諾(只要把木頭從首都南門搬到北門,便可得到五十両黃金獎賞),向民眾傳遞他「言出必行」的清晰信號,從而取信於民。同樣,賭徒「斬手指戒賭」,並非因「斬手指」與戒賭有任何邏輯關係,而是因為「斬手指」這個出格行動傳遞了賭徒立下大決心戒賭的清晰信號。
除了商鞅「徙木立信」的經典好橋,歷史上還有許多改革者取信於民的「出格」金句,清晰傳遞了執政者的改革決心而永留青史。例如王安石「天變不足畏,祖宗不足法,人言不足卹」;溫家寶「苟利國生死以,豈因禍福避趨之」(林則徐詩句);朱鎔基「不管前方是地雷陣還是萬丈深淵,我都將勇往直前,義無反顧,鞠躬盡瘁,死而後已」,還有他更精彩的「準備了100口棺材,99口留給貪官,一口留給我自己」等等。
中國改革開放總設計師鄧小平早於1979年,便倡議成立深圳特區推動改革。成立「經濟特區」是十分出格的大膽措施,不單因為有「走資」嫌疑,更因為「特區」容易令人聯想到近代中國喪權辱國的外國租界。正因為這個措施如此大膽及政治敏感,是以能成為傳遞改革者決心的清晰訊號。
與經濟特區比較,一國兩制下的特別行政區不單是中共歷史上的破天荒舉措,也是人類歷史上少有的安排。香港特區的設立,對推動國家改革開放功不可沒。除了香港為國家帶來豐富資金、管理技術及新概念,史無前例的一國兩制安排更向全國及全世界傳遞了國家決心改革開放的清晰信號。這個傳遞訊號的功能,在美國及其盟友企圖圍堵中國的今天,比過去更為重要;而探索香港特區在「一國」下的獨特性,充分發揮及利用香港「一制」與內地「另一制」的差別,正是「香港故事」的核心訊號。
改革轉折的危機管理
改革往往無法一蹴即至,轉折在所難免;關鍵在於領導人的危機管理,能否減少轉折對改革者威信的損害。可是特區政府在面對困難時,往往忽略危機管理。
以董的「八萬五」計畫為例,當時香港物業價格因亞洲金融風暴打擊而大挫,建屋計畫明顯要修改,政府需向市民傳遞如何修改計畫的清晰訊號,然而政府卻遲遲無交代。直至2000年6月29日(金融風暴發生後3年),董接受無線電視專訪,被問及會否修訂「八萬五」目標時,他首次明言:「從98年就再沒有提過『八萬五』這個字眼,你說還存不存在?」董當年是因為舉不住或不死面額不死而對政府拖延不負,不負對政府行為不存在且不具信仰不具名不負其不義,不具行為不義的行為不存在。
董的錯誤不在於提出「八萬五」計劃,而是在需要修改這計劃的情況下無向市民交代如何修改;更錯的是忽略了增闢土地需要漫長的前期工作,一旦他在經濟不景時擱置增闢土地的前期工作,到後來經濟復甦大量建屋時便無地可用。
本屆政府在垃圾徵費的一波三折也損害當局威信。垃圾徵費法案早於2021年8月由建制派主導的立法會通過,當時有壓倒性多數的37票贊成,只有1票反對。最初原定2023年底實施,後來考慮前線人手不足,押後至今年4月1日推行,不過因社會反對而再度押後至8月1日實施。可是反對聲音仍有增無減,最後政府在5月27日第三次「打倒昨日的我」,決定無限期押後。
民生無小事,垃圾徵費需要每家每戶及眾多商家改變日常行為配合當局政策,從來不容易,出現轉折在所難免。可惜的是政府面對危機舉棋不定、取態模稜兩可,未對民眾傳達清晰訊號。這個由政府推動多年、經立法會絕大多數通過的方案為何無疾而終,至今沒有清楚交代。
改革永遠在路上
推行改革是因時、因地、因人制宜的藝術,也是複雜的系統工程,古今中外改革者未竟全功的例子多不勝數。在董建華黯然下台後,雖大部分港人未必認為他是成功的特首,不過其實當年他開展的許多改革到今天仍有效運作,包括主要官員問責制、公務員體制改革(以公積金取代長俸等)、由“戰略發展委員會”討論及公務部門化的戰略、發展基金的大型基礎(科學基金會)。
土地房屋及創新科技的改革雖然20多年都無明顯突破,不過從舉世經驗來看,這兩個領域的改革都十分艱難:全球多數大都會的物業皆十分昂貴,年輕人難以負擔;創科則是“贏者通吃”、“一將功成萬骨枯”的遊戲,輸家眾多而贏家寥寥可數。
今天特區政府將會在土地房屋及創科方面繼續推行改革;是否成功,恐怕要10多20年後才見分曉。雖然改革道路難免漫長曲折,但古今中外改革者為我們累積了豐富經驗。只要我們小心汲取,不但可避免重複歷史宿命,更可站在前人肩膀上看得更準、走得更遠。