香港特區政府於 2021 年發表《北部都會區發展策略》，試圖以「雙城三圈」的規劃框架，促進香港與深圳的深度融合。 「南金融、北創科」將成為香港經濟成長的兩個引擎。北都聚焦創科，香港與深圳協議共同建造橫跨邊界的「深港科技創新合作區」，包括北都的香港園區（河套地區）和深圳園區（福田保稅區及週邊）。

然而兩個園區的發展速度卻差天共地，香港的一方只建好了首3座大樓，首批企業料下半年起才進駐；但一河之隔的深圳園區滿是高樓大廈，440多家科技企業已進駐，科研人員逾1.5萬人。今年二月，國務院港澳辦主任夏寶龍突然南下視察河套香港園區，寄語香港要港府勇於改革、敢於破局。事後香港傳媒及行政、立法兩局議員紛紛認為香港園區發展太慢，行政長官李家超亦回應表示北都建設要簡化程序、要改革破局，並要持續提速、提量、提效、提效。

迄今特首、港府官員及兩局議員對夏主任的回應，大部分只是重複主任原則性的指示，對北都的發展該如何提速、提量、提質、提效，未見有具體計劃。本文嘗試從工程專業與公共治理效率視角分析北都的發展策略，認為「敢於破局」的關鍵不在於規劃藍圖是否宏大，而在於當局能否突破現有官僚體系的製度性障礙，實現資源整合與高效執行。本文將探討香港城市發展的深層問題，並提出設立獨立法定地位的「北部都會區發展局」（下稱「北都局」），作為「敢於破局」的具體建議。 

 

北部都會區：規模與挑戰並存的世紀工程

根據規劃署數據，北部都會區涵蓋總面積約 3 萬公頃，佔全港陸地面積約三分之一，規模遠超過當年沙田及荃灣等第二代新市鎮總和。規劃預期至 2048 年將容納 250 萬居住人口及 65 萬個就業職位，遠超過目前約 150 萬人口及 40 萬職位的規模; 是香港歷來最複雜、規模最大、開支超過至少萬億的城市發展工程計劃，並需應對土地開發、基建、環境保護及跨境協作等多重挑戰。

 

挑戰一：現行跨部門協作模式的局限性

 

香港政府現行的「北部都會區統籌辦事處」（北都辦）雖負責跨部門協作，但僅為發展局轄下的任務型編組，缺乏獨立法定地位和執行權威; 難以統合需要協調的多個部門，包括規劃署、地政總署、土木工程拓展署，以及運輸物流局的路政署、運輸署，還有規劃署、地政總署、土木工程拓展署，以及運輸 例如，香港過往的大型基礎建設和發展項目，如東湧新市鎮擴展計劃、啟德發展區等，均遭遇過部門間文件往返、不同發展階段的重複評估 （如環境影響評估 EIA、交通影響評估 TIA、排水影響評估 DIA。排污影響評估 SIA、景觀及視覺影響評估 LVIA ​​等），缺乏責任主體的問題，缺乏責任主體了整體進度。 

 

 

挑戰二：土地開發程序的製度性障礙

 

從歷史案例來看，香港土地開發程序的繁瑣早已成為城市發展的最大掣肘。

 

案例分析：皇后山 一一 土地用途轉變與前期規劃的漫長歷程

 

以近年落成的粉岭皇后山邨的发展历程为例，从军事用地转型为容纳逾3万人的大型公营房屋小区，耗时近三十年，历经多次用途变更及政策反覆，终于在 2022 年首批单位入伙。期间，土地规划、用途变更、技术评估及基建配套等程序的漫长周期，充分暴露了政府在土地资源管理上的长期规划缺失，以及现行制度在推进大型项目时的低效与官僚阻滞。

 

皇后山的前身是皇后山軍營。 在中英聯合聲明後，英軍逐漸撤出香港，並於1992年將土地交回港府。 從軍營關閉到最終決定改作住宅用途，政府內部討論就耗費十餘年。 期間曾交給警隊使用，直到2001年警隊遷出，基本上淪為了荒地。 這種「閒置等待期」在香港土地發展中並非特例，反映政府對土地發展缺乏長遠規劃，以及不同部門間協調的低效率。 

 

終於在2008年，該地塊才被納入勾地表，一度計劃發展私人低密度住宅，但一年後行政長官曾蔭權將皇后山軍營從勾地表中剔除，預留其中16公頃土地用作發展自資高等院校。 行政長官梁振英上任後，於2013年宣布規劃將軍營改作住宅用地，以興建公屋為首要目標。 2014年諮詢北區區議會意見，2015年城規將皇后山軍營改劃成住宅用途。在2016年房委會表示，由「生地」變「熟地」一般需時至少 7年以至更長的時間不等。 雖然皇后山用地屬於政府土地，以及部分土地已平整，但由於缺乏基礎設施以及土地上存在一些歷史建築。 政府需時進行技術評估及法定程序，最終首批單位於2022年入夥。 整個工程雖不涉及私人土地的收地程序，但由2013年決定興建公屋，直到落成使用，用時近10年。 

 

工程管理觀點：制度與技術整合的必要性

 

從工程管理的專業角度來看，北部都會區作為一項規模龐大的跨區域發展計劃，其成功的關鍵在於如何在前期階段實現制度與技術的高度整合。 過往成功案例，如沙田新市鎮的發展經驗，為我們提供了寶貴的參考。 

 

 

案例分析：沙田新市鎮的成功經驗

 

沙田新市鎮於 1970 年代開始規劃，其核心成功因素在於香港政府專門成立了以執行為導向的新界拓展署（現土木工程拓展署前身），下設項目小組，統籌規劃、土地平整、基建配套及財務控制等工作。 此模式的優勢在於：

 

1. 跨部門協作的前端整合：

透過將規劃署、環保署及土木工程部門的技術人員集中為專案小組，實現同步研究與協調。例如，城門河整治工程原需分立進行防洪、生態及景觀三項評估，但專案小組透過跨領域協作，發現調整河道彎度即可同時滿足三者要求，節省了超過當年千萬港元的改道費用。 

 

2. 規劃與執行的閉環管理：

新界拓展署負責從規劃到執行的全流程管理，避免了現行政府體制中不同部門間的責任分散及程序重複，使沙田新市鎮的建設平均用時僅約7年半，遠短於當前新發展項目的平均時間。 

 

公共治理觀點：重塑治理架構的可行性

 

從公共治理的角度來看，北部都會區的治理挑戰本質上反映了香港城市發展的「制度折舊」問題。隨著城市規模與發展需求的擴大，現行的科層體制日益顯現出其資源分散、溝通低效及責任模糊的弊端。儘管今屆發展局和立法會修法實施逾100項精簡措施，大型項目仍需數以十年的時間，當中消耗隱形行政、時間、機會成本難以想像。要實現北都的發展目標，香港需要從制度層面進行深度改革，設立具備獨立法定地位及資源調配權的「北都局」，以重塑高效的北都發展模式。

 

 

北都局的三大功能定位

 

1. 統一規劃與執行責任以節省行政與時間成本：

设立具备法定地位及财政自主的北都局，可统一规划、统筹及执行职能，取代现时横跨多个部门的「项目任务组」式协作，从制度上解决推动发展所需的部门协调与责任分散问题。 正如皇后山邨发展所反映，缺乏一个具主导权的统筹机构导致部门之间各自为政、重复评估及延误批核，从而延长整体项目时程。若能仿效昔日新界拓展署的运作模式，透过北都局整合规划、工程、土地、交通等专业人手，于初期阶段便同步进行多项技术与法定程序，将可大幅缩短发展时间，节省隐形行政与机会成本。以沙田新市镇平均7年半完成整体建设为例，相比皇后山近30年的历程，节省的不仅是时间，更是对社会迫切房屋与就业需求的迅速响应。

 

2. 促進政策與資源調配彈性：

目前北都辦作為發展局下屬單位，面對資源、人手與權力均受限的情況。相對而言，若成立北都局並獲立法賦權，將可自主編制發展預算、靈活運用地價收益再投資於基建及社區設施建設、進一步擴大前期研究的適用範圍，以帶動私人投資與產業發展。尤其在進行區域性策略部署如創科走廊、口岸經濟圈等大型發展計畫時，北都局可因應策略重點重新配置資源，例如優先發展交界口岸基建、配合人才政策或吸引企業進駐的誘因政策，大大提升政策推動的彈性與協同效果。

 

3. 強化公共參與及社會監督：

設立北都局並不意味著官僚體系的擴張，而是機構改革以配合新發展模式。為避免大政府的弊病，北都局應引入公開問責與多方參與機制，例如設立公眾諮詢平台、訂時公佈發展進度等，加強資訊透明度與市民參與感。同時，透過制度化的進度審查與目標檢討（如五年一檢），可提升政府執行力與響應力，使北部都會區的規劃更符合公眾期待與長遠利益。

 

結語：從「行政主導」邁向「專業賦權」

 

總結而言，若要實現北都在土地供應、創科發展、區域融合等多重目標，僅靠現時跨部門協作體係遠不足夠; 北都成敗關乎香港能否突破制度折舊陷阱。與其強化現有科層體系，不如以工程專業思維重建管治架構：北都局絕非疊加官僚層級，而是將分散的技術決策權重新凝聚，建構「決策—執行—監督」的封閉循環。透過專業化的技術整合與現時不同政府部門的資源調配，建構一個高效、靈活且透明的架構。新區發展，例如香園圍、坪輋、恐龍坑、文錦渡、羅湖南等發展時間減少兩至三成。