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居屋二手市場流通窒息 其買賣限制須大幅放寬
July 3, 2025
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王柏林、牛致行、宋恩榮
過往我們多次指出，香港房屋階梯斷裂窒礙社會經濟發展，房屋改革是「由治及興」關鍵。前文以數據揭示一手居屋供應嚴重短缺，本文將聚焦居屋二手市場流通不足的結構性問題，主張政府須同步大幅放寬第二市場購買限額，並推行「第二市場樓換樓」計劃，以激活縱向（公屋→居屋→私樓）與橫向（居屋換居屋）流動性，助市民向上流動。
居屋二手市場：流通率僅私樓一半
現時全港資助出售單位逾45.4萬伙，但2024年第二市場成交量僅4,435宗，流通率約1%。同年私人二手住宅成交量逾3.6萬宗（單位總數約166.5萬），流通率達2.2%，為居屋市場兩倍有餘。若對比2010年底樓市加辣前的流動水平（2006-2010年私樓流通率平均7.1%），更見現行制度對居屋流通的壓制。
低流通率直接導致「居屋不遷移」現象：2021年人口普查顯示，僅5.8% 居屋家庭過去5年曾跨區搬遷。加上居民因流通受限而被迫終身居於同一單位，早年落成的屋苑更面臨嚴重人口老化。
流通窒息 損害長遠社會經濟發展
居屋二手市場流通不足，扭曲五大社會層面：
首先，捆綁業主人生選擇。由於居屋的地價折扣大，通常達市價30%以上，居民無法負擔補地價，又難覓第二市場買家，被迫停留於不合適單位，例如長者居在大單位；上班族住偏遠區。
第二，窒礙青年上流。年輕人既難負擔私樓，新居屋中籤率亦低（2023年約4.3%），二手居屋本應是關鍵替代選項。流通不足變相迫使部分人輪候公屋或屈居劏房，加劇公屋輪候時間與不適切住房問題。
第三，扭曲私樓市場結構。具換樓能力的居屋業主無法升級，私樓需求萎縮；年輕家庭被迫購「納米樓」，發展商遂縮減單位面積迎合市場。結果居住質素不升反降，削弱香港吸引人才能力。
第四，加劇職住錯配。2021年人口普查顯示，資助房屋業主職住同區比率較私樓業主低5.7%。跨區通勤耗費時間、擠壓交通，更降低工作意欲，拖累勞動市場效率。
第五，損害長遠社會發展。置業無望削弱市民對未來的信心，延遲組織家庭與生育計劃，加劇人口老化與勞動力短缺，形成惡性循環。
買賣限制是流通枷鎖
居屋二手市場缺乏流通的兩大原因如下：
（1）白表配額嚴重短缺 ：第二市場僅容許免補地價轉售予綠表（公屋戶）或白表（合資格市民）買家。綠表雖無限額，但白表須透過年度「白居二」計劃抽籤，配額長期嚴重不足：計劃自2013年推出至今，平均每次達8.1萬宗申請。可是配額只是幾千，平均中率籤只有6.6%，即是每15個申請者只有1個人能夠中籤，市民能夠透過該計劃置業的機會微乎其微。
房委會雖於2024年將配額增至 6,000個（新增1,500額全撥青年），但同年申請仍超額5.7倍（3.4萬申請）。半年內成交率已達39%，美聯數據更顯示當年居屋第二市場成交量按年升 26.6%，足證需求遠超供應。
（2）禁止未補地價「樓換樓」：現行制度禁止業主在未補地價下出售單位後，再購入其他未補價資助房屋。此舉徹底封殺居屋橫向流通，使業主無法因應家庭規模變化（如生育、子女遷出）或工作地點變更而換樓。
政策建議：拆牆鬆綁 激活流通
面對居屋嚴重短缺，政府不應堅持大幅度限制第二市場的流通，阻礙市民上流。筆者建議更大力度地開放居屋第二市場，以舒緩一手居屋供應短缺的情況。
- 立即倍增「白居二」配額至1.2萬
2024年小幅增配額後市場反應正面，證明放寬有效。面對居屋嚴重短缺，政府應果斷將配額翻倍，並持續評估成效，目標 1-2年內全面取消限額，讓白表買家自由進入第二市場。
- 全面推行「第二市場樓換樓」計劃
2019年，房協推出「長者業主樓換樓先導計劃」，容許60歲以上業主免補地價換細單位，可惜此計畫規模太小。政府應：
- 擴大適用範圍：「樓換樓」計劃不宜限於房協單位，應擴展至所有房委會居屋單位。
- 放寬條件：取消年齡限制，允許因家庭結構變化（如生育、子女遷出）或工作地點變更而換樓，且不設面積升降限制（例如換大單位育兒、退休換細單位）。此舉可釋放閒置空間、促進職住平衡，更能鼓勵生育及提升勞動參與率。
重建流動階梯 方得安居興邦
居屋流通枷鎖已造成多重社會代價。政府必須正視：增加供應與活化存量需雙軌並行。大幅放寬第二市場限制，既能緩解一手居屋短缺壓力，亦可重建「公屋→居屋→私樓」的流動階梯，讓市民能因應人生階段調整居所，真正實現「安居樂業」的治理願景。此乃香港「由治及興」不可或缺的一環。
表：白居二申請人數、配額及成交率
| 計劃名稱 | 申請人數 | 配額 | 中籤率 | 成交率 |
| 擴展第二市場至白表買家首輪臨時計劃(2013) | 66000 | 5000 | 7.58% | 48% |
| 擴展第二市場至白表買家第二輪臨時計劃(2015) | 43900 | 2500 | 5.69% | 64% |
| 白居二 2018 | 60000 | 2500 | 5.00% | 56% |
| 白居二 2019 | 134000 | 3000 | 3.36% | 43% |
| 白居二 2020 | 117000 | 4500 | 3.85% | 47% |
| 白居二 2022 | 117000 | 4500 | 3.85% | 55% |
| 白居二 2023 | 78000 | 4500 | 5.77% | 51% |
| 白居二 2024 | 34000 | 6000 | 17.65% | 39% (截至 2024年11月30日) |
居屋嚴重短缺扭曲社會發展 需大幅擴建
June 26, 2025
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王柏林、牛致行、宋恩榮
原載於：《明報》
「公屋輪候時間」是目前房屋局最重要的績效指標。過去數年，政府為縮短公屋輪候時間投入了極多的公共資源，著力增加公屋供應量，預計在未來五年提供11萬間公屋單位及3萬間簡約公屋單位，並興建了1.8萬多間過渡性房屋單位。
然而，以縮短「公屋輪候時間」為導向的房屋政策，存在著根本性的構思和理念缺陷。香港如今已經擁有八十五萬間公屋單位，規模冠絕全球各大城市；只是當前居屋短缺其實遠比公屋短缺更為嚴重，大量市民因為無法購買居屋向上流動，唯有選擇輪候公屋並因此減少工作以符合公屋資格，人為地製造輪候公屋的需求。單方面側重增建公屋的房屋政策，是治標不治本。
現今香港出現「得公屋者得天下」的社會怪現象，不僅對力爭上游的年輕人不公，更扭曲了香港經濟社會發展，也令到政府財政惡化。最近政府開始重視居屋的供應和流通度、調整了公屋與居屋的建築比例，是良好的改變，但還需進一步深化。
居屋短缺遠比公屋短缺嚴重
居屋政策一直是香港房屋階梯和市民向上流動至關重要的一環。1976年，政府推出居屋政策，目標就是資助中低收入家庭和公屋租戶成為業主。
可是，在2002年，政府因應亞洲金融風暴對物業市場的嚴重打擊而停售及停建居屋。其實當年已經有論者建議政府可以只停售不停建，預留彈性；可惜政府沒有採納。其後私樓價格長期急升，政府遲遲在2011年才宣布復建居屋，到2014年才再次出售新居屋單位。
十年停建居屋造成置業階梯斷層。2014年至2024年間，現居公屋的綠表居屋申請者每次平均超額近12倍。符合收入和資產限制的一般買家，即白表居屋申請者，則平均超額63倍。2014、18和19年三年的白表申請者更超額破百倍：一百個家庭，僅一戶有望中籤，機會渺茫。
抽籤次數的期望值在統計學上可以當作是「居屋平均輪候時間」。假如申請者每年都抽籤，抽中的機會率不變，超額倍數就等同平均輪候年數。因此筆者推算，2014年至2024年間，綠表申請者的平均輪候時間是12年，而白表居屋申請者的平均輪候時間則為64年。
2024年，白表居屋申請者數目有所回落，平均輪候時間為18.2年，但最新公屋平均輪候時間只是5.3年。這數據顯示，居屋短缺遠遠比公屋短缺嚴重，置業階梯依然斷層。
居屋短缺誤造成「得公屋得天下」之局面
房屋局以降低「公屋輪候時間」為工作核心，側重於大力增建公屋，而忽視「居屋輪候時間」，使得居屋供應持續嚴重短缺，是錯誤的長遠策略。原因有六個：
首先，錯誤的理論基礎。市民排公屋，不單只因為公屋短缺，更是因為居屋供應不夠，導致房屋階梯斷層。大批市民無法向上流動，不得不選擇減少工作、輪候公屋。
第二，房屋市場被扭曲。一味增建公屋而忽略居屋的後果，就是市民越住越小，生活質素一代不如一代。
第三，勞工市場被扭曲。大批市民為符合公屋入息刻意減少工作時數，且受制於公屋地點而無法就近就業，導致勞工資源浪費，香港的經濟活力、競爭能力因此被犧牲。
第四，對力爭上游的年青人極不公平。年青人難以入住公屋，需要背負私人市場昂高的居住成本。他們上有老，下有小，還要承受這般的居住成本壓力。這「得公屋得天下」之局面，變相懲罰了力爭上游的青年。
第五，違背了香港的經濟發展方針。現今香港要「打造國際人才高地」，需要的是高端人才；可是單方面側重興建公屋，忽視居屋及重建市民置業階梯的房屋政策，不利于擴大優質單位的供應，妨礙吸引高端人才。
第六，令政府財政急速惡化。大量建公屋，造成財政虧蝕。政府目前承諾加速興建公屋，預計需興建約20個新單位，總開支或逾2,000億港元。公屋的租金收入僅足夠應付日常維修開支，遑論收回建筑成本。反之居屋售價不但足夠收回建筑成本，還有可觀剩餘。新建的出售資助房屋每一單位的建造成本為 115 萬港元，但在公開市場上的售價高達 400 萬港元。即使以 75 折出售，每年建設 25,000 個單位，可帶來 462.5億港元的淨利。
具體建議：增建居屋、深化房屋改革
如今私人市場無法滿足經濟和社會發展的房屋需求，港府須主動出手解決居屋和高質素樓房的短缺，重新設計不公平又不合時宜的房屋政策，以助經濟發展和青年上流。
幸好，房屋局已經展開改革。局長何永賢女士一片苦心為民請命，秉持「提量、提速、提效、提質」四大目標，致力提升市民的「幸福感」，她提出的德政包括打擊公屋濫用、修正富戶政策等，堪稱模範的改革者。局長也多次重申增建居屋、增加居屋流通性之重要性。
筆者十分贊同現行改革的方向，唯數據研究清楚顯示力度仍嫌不足。面對居屋短缺危機，筆者建議：
一、進一步調整公屋居屋建築比例。未來5年房委會及房委預計會興建，總計約16萬600個單位，當中包括11萬個公屋及5.65萬個居屋單位，總比例約為2:1，筆者建議儘快修改比例成5:5，然後在未來考慮再修改成3:7。
二、積極籌備進一步深化房屋改革，包括如何增加居屋市場之流通程度、改善居屋定價方式、增建高質素樓房、和建立能夠平衡供求的機制，目標是重建健全的置業階梯。
過往筆者在本欄發表的多篇文章曾指出房屋改革是香港「由治及興」的根基，也是香港未來經濟發展的關鍵，其重要性極大，刻不容緩。
表一：綠表居屋申請情況
| 年度 | 綠表居屋供應量 | 綠表申請數 | 平均輪候時間 |
| 2014 | 1,080 | 11,500 | 10.6年 |
| 2016 | 1,329 | 4,100 | 3.1年 |
| 2017 | 1,060 | 12,500 | 11.8年 |
| 2018 | 2,216 | 36,000 | 16.2年 |
| 2019 | 2,436 | 50,000 | 20.5年 |
| 2020 | 2,857 | 33,000 | 11.6年 |
| 2022 | 3,789 | 49,000 | 12.9年 |
| 2023 | 3,845 | 41,000 | 10.7年 |
| 2024 | 2,853 | 28,000 | 9.8年 |
表二：白表居屋申請情況
| 年度 | 白表居屋供應量 | 白表申請數 | 平均輪候時間 |
| 2014 | 1,080 | 123,500 | 114.4年 |
| 2016 | 1,329 | 48,700 | 36.7年 |
| 2017 | 1,060 | 92,100 | 86.9年 |
| 2018 | 2,216 | 236,000 | 106.5年 |
| 2019 | 2,436 | 260,000 | 106.8年 |
| 2020 | 4,285 | 203,000 | 47.4年 |
| 2022 | 5,684 | 203,000 | 35.7年 |
| 2023 | 5,767 | 131,000 | 22.7年 |
| 2024 | 4,279 | 78,000 | 18.2年 |
現金津貼試行計畫退場是明智決定——從經濟學理論看補貼轉型的必要性
June 5, 2025
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王柏林、牛致行、宋恩榮
原載於：《明報》
為紓緩基層家庭輪候公屋逾三年的生活壓力，政府於2021年6月推出「輪候公屋現金津貼試辦計畫」。截至今年1月，政府已提供約58億港元津貼，約11萬戶受惠，其中約5.5萬多戶成功「上樓」。隨著政府宣布計畫將於6月30日結束，社會爭論應否恆常化。本文從經濟學理論與房屋政策現實角度，探討現金補貼的局限性，並分析過渡性房屋及簡約公屋為何已成為更精準的扶貧工具。
現金補貼開始失焦 未能精準扶貧
香港劏房問題長期未解，2021年逾21萬人居於劏房。劏房住戶部分為合資格申請公屋的本地居民，但因租金飆升，加上現時輪候公屋平均需時5.3年，被迫棲身劏房，衍生消防、衛生等公共安全危機。筆者一貫主張政府積極介入，例如盡快增加可負擔房屋供應、提升房屋階梯的流動性、收緊“富戶政策”而善用公屋資源、以及於劏房區增設社區廚房等社會服務。政府為有需要市民提供房屋補貼，當年也是合理的。
然而，關鍵問題在於「如何最有效精準扶貧？」。現金津貼試行計畫每月以家庭人數發給合資格家庭1300至3900港元現金津貼，申請者需為公屋一般申請者並已輪候超過3年，期間居住在香港，過半數家庭成員是香港永久居民。
可是，在現今的輪候冊中，不少申請者並非最逼切需要房屋補貼的市民。現行公屋輪候冊僅以申請時間排序，未設即時入息及資產審查。根據2024年房委會調查顯示，輪候冊計分制的申請者中，竟有43％申請者俱大專或以上學歷，他們有一定的能力可以提升收入。同時有25%的一般申請者已居於公屋及資助房屋。餘下非居住在公屋的申請者中，逾50%的申請者有能力租住整個私人單位，只有33%居住在劏房，這反映大部分輪候冊的家庭不屬最貧困階層。
香港近年更出現一個普遍但不正常的現象，雇主經常被員工要求延遲晉升或以現金支付薪酬，使得申請人符合公屋資格。更有甚者，為滿足公屋收入限額，不少人刻意減少工作。這又反映在公屋輪候隊伍中，不少家庭的實際收入潛力是高於公屋收入的限制。
有針對性的扶貧政策應該區分不同程度需求的人，使政策更精準。有逼切需要的劏房戶拿到房屋補貼是合理的，但沒有逼切需要的市民不應該拿到大量房屋補貼。試行計畫雖然只針對在公屋排隊超過三年的一般申請者，但是對此類群體不加區分地發放現金並非理想的政策，其結果是真正需要與和沒有真正需要援助的人拿到同等金額的補貼。這種援助貧困者的方式成本高且效率低。
以實物援助篩選需求 更能精準扶貧
諾貝爾經濟學獎得主喬治‧阿克洛夫（George Akerlof）曾提出一項影響深遠的洞見：相較於直接發放現金，以「實物」形式提供社會援助（如食物券、公共住宅）更能精準地幫助真正需要的人。實物援助的核心蘊含「自我篩選」（self-selection）—沒有真正需要的人往往不願意為領取限定用途的資源付出額外成本。例如，中產階級通常不願意忍受排隊領取救濟糧的麻煩，或入住狹小的過渡性單位。相反，願意申請和入住這類單位的，往往是居住條件極差、生活困難的基層家庭。
與此相對，在資訊不對等的情況下，現金津貼則難以有效辨識真正有需要的對象。政府難以精準分辨哪些市民最需要幫助，只能靠抽查防止濫用。由於現金對所有人都有吸引力，因此有些人會試圖減少收入或隱藏收入以達到申請門檻和獲利。這種「逆向選擇」現象使得現金援助易流向不符合資格者，稀釋有限資源。
過渡屋及簡約公屋大量落成 淡化現金補貼角色
隨著過渡性房屋及簡約公屋大量落成，政府已具備條件將「現金津貼」轉型為「實物援助」，從而更精準而有力地幫助有需要的市民。
截至2024年，政府共提供18443個過渡性房屋單位，年內會再增加2441個單位，並將在2026年再建274個單位，合共2.1萬個單位。而在簡約公屋方面，全部13個項目的工程均已展開，預計會有9500個單位在年內陸續完工，包括今年入夥的元朗攸壆路簡約公屋提供1,046個單位，至今已達8成入住率。而在2026年及2027年則分別會有超過二萬個單位相繼落成（見符表）。
簡約公屋的輪候時間已經急速下降，而且補貼幅度比現金津貼更多。最新數據顯示，簡約公屋第一期申請合共約4,440個單位，約有14,300份申請，超額約3.2倍。而第二期合共約5,060個單位，約有7,520份申請，超額約1.4倍。以已入夥元朗攸壆路的簡約公屋為例，一至兩人14平方米的單位，租金只需860元，而三至四人26平方米的單位，租金亦只需1630元，以三人單位為例，在附近壆圍村23平方米的村房約積
最近一年，過渡性房屋更出現供過於求。甲類申請人（即輪候公屋逾3年的申請者）已無輪候，可快速入住，約30%已入夥的單位更位於市區及擴展市區（如啟德、荃灣）。以啟德過渡性房屋2-3人單位為例，過渡性房屋的租金是5340元，同區私樓租金最平都要15000元，以三人現金津貼2700元計算，政府的補貼等同於現金津貼的約3.5倍。由於最近甲類單位出現供過於求的情況，房局更遂將部分配額轉予乙類申請者（即輪候公屋未夠3年但有迫切需要的申請者）。
由此可見，政府透過簡約公屋和過渡性房屋能夠給予有迫切需要的市民更大的津貼，並能精準幫助最有迫切需要的市民。因為簡約公屋和過渡性房屋的質素、設施和位置比不上常規公屋，即使知道這些缺點仍願意申請的市民，往往是沒有更好的選擇，他們是最有迫切需要幫助的市民。相較於現金津貼，實物援助的優點在於「自我篩選」機制：在大多情況下，只有最迫切需要的市民，才會選擇申請簡約公屋和過渡性房屋。
結語
扶貧初心不容置疑，但政策工具須因時制宜。在簡約公屋和過渡性房屋供應大增的格局下，政府以「實物取代現金」的方式，能精準聚焦目標群體，既符合經濟學理論，亦是財政紀律的體現。
同時，數據研究明確顯示香港的房屋階梯依然斷裂，大批夾心階層的市民無法向上流動，因此唯有在租住私樓和公屋之間橫向移動，這正是公屋輪候時間漫長的主要原因。我們敦促當局以「全民置業」為改革的核心，增加資助房屋供應，重建房屋階梯，並配合鬆綁資助房屋的買賣限制，增加第二市場流動性，從而提升香港市民向上流動的機會。
| 落成時間/預計落成時間 | 過渡性房屋供應量（單位） | 簡約公屋供應量（單位） |
| 2021年或之前 | 1 770 | – |
| 2022年 | 5 191 | – |
| 2023年 | 2 417 | – |
| 2024年 | 9065 | – |
| 2025年（預計） | 2 441 | 9500 |
| 2026年（預計） | 274 | 20300 |
| 2027年（預計） | – | 200 |
| 總計 | 21158 | 3萬 |
成立「北部都會區發展局」的策略必要性－從工程專業與公共治理效率觀點分析
May 15, 2025
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黃偉信、牛致行、宋恩榮
香港特區政府於 2021 年發表《北部都會區發展策略》，試圖以「雙城三圈」的規劃框架，促進香港與深圳的深度融合。 「南金融、北創科」將成為香港經濟成長的兩個引擎。北都聚焦創科，香港與深圳協議共同建造橫跨邊界的「深港科技創新合作區」，包括北都的香港園區（河套地區）和深圳園區（福田保稅區及週邊）。
然而兩個園區的發展速度卻差天共地，香港的一方只建好了首3座大樓，首批企業料下半年起才進駐；但一河之隔的深圳園區滿是高樓大廈，440多家科技企業已進駐，科研人員逾1.5萬人。今年二月，國務院港澳辦主任夏寶龍突然南下視察河套香港園區，寄語香港要港府勇於改革、敢於破局。事後香港傳媒及行政、立法兩局議員紛紛認為香港園區發展太慢，行政長官李家超亦回應表示北都建設要簡化程序、要改革破局，並要持續提速、提量、提效、提效。
迄今特首、港府官員及兩局議員對夏主任的回應，大部分只是重複主任原則性的指示，對北都的發展該如何提速、提量、提質、提效，未見有具體計劃。本文嘗試從工程專業與公共治理效率視角分析北都的發展策略，認為「敢於破局」的關鍵不在於規劃藍圖是否宏大，而在於當局能否突破現有官僚體系的製度性障礙，實現資源整合與高效執行。本文將探討香港城市發展的深層問題，並提出設立獨立法定地位的「北部都會區發展局」（下稱「北都局」），作為「敢於破局」的具體建議。
北部都會區：規模與挑戰並存的世紀工程
根據規劃署數據，北部都會區涵蓋總面積約 3 萬公頃，佔全港陸地面積約三分之一，規模遠超過當年沙田及荃灣等第二代新市鎮總和。規劃預期至 2048 年將容納 250 萬居住人口及 65 萬個就業職位，遠超過目前約 150 萬人口及 40 萬職位的規模; 是香港歷來最複雜、規模最大、開支超過至少萬億的城市發展工程計劃，並需應對土地開發、基建、環境保護及跨境協作等多重挑戰。
挑戰一：現行跨部門協作模式的局限性
香港政府現行的「北部都會區統籌辦事處」（北都辦）雖負責跨部門協作，但僅為發展局轄下的任務型編組，缺乏獨立法定地位和執行權威; 難以統合需要協調的多個部門，包括規劃署、地政總署、土木工程拓展署，以及運輸物流局的路政署、運輸署，還有規劃署、地政總署、土木工程拓展署，以及運輸 例如，香港過往的大型基礎建設和發展項目，如東湧新市鎮擴展計劃、啟德發展區等，均遭遇過部門間文件往返、不同發展階段的重複評估 （如環境影響評估 EIA、交通影響評估 TIA、排水影響評估 DIA。排污影響評估 SIA、景觀及視覺影響評估 LVIA 等），缺乏責任主體的問題，缺乏責任主體了整體進度。
挑戰二：土地開發程序的製度性障礙
從歷史案例來看，香港土地開發程序的繁瑣早已成為城市發展的最大掣肘。
案例分析：皇后山 一一 土地用途轉變與前期規劃的漫長歷程
以近年落成的粉岭皇后山邨的发展历程为例，从军事用地转型为容纳逾3万人的大型公营房屋小区，耗时近三十年，历经多次用途变更及政策反覆，终于在 2022 年首批单位入伙。期间，土地规划、用途变更、技术评估及基建配套等程序的漫长周期，充分暴露了政府在土地资源管理上的长期规划缺失，以及现行制度在推进大型项目时的低效与官僚阻滞。
皇后山的前身是皇后山軍營。 在中英聯合聲明後，英軍逐漸撤出香港，並於1992年將土地交回港府。 從軍營關閉到最終決定改作住宅用途，政府內部討論就耗費十餘年。 期間曾交給警隊使用，直到2001年警隊遷出，基本上淪為了荒地。 這種「閒置等待期」在香港土地發展中並非特例，反映政府對土地發展缺乏長遠規劃，以及不同部門間協調的低效率。
終於在2008年，該地塊才被納入勾地表，一度計劃發展私人低密度住宅，但一年後行政長官曾蔭權將皇后山軍營從勾地表中剔除，預留其中16公頃土地用作發展自資高等院校。 行政長官梁振英上任後，於2013年宣布規劃將軍營改作住宅用地，以興建公屋為首要目標。 2014年諮詢北區區議會意見，2015年城規將皇后山軍營改劃成住宅用途。在2016年房委會表示，由「生地」變「熟地」一般需時至少 7年以至更長的時間不等。 雖然皇后山用地屬於政府土地，以及部分土地已平整，但由於缺乏基礎設施以及土地上存在一些歷史建築。 政府需時進行技術評估及法定程序，最終首批單位於2022年入夥。 整個工程雖不涉及私人土地的收地程序，但由2013年決定興建公屋，直到落成使用，用時近10年。
工程管理觀點：制度與技術整合的必要性
從工程管理的專業角度來看，北部都會區作為一項規模龐大的跨區域發展計劃，其成功的關鍵在於如何在前期階段實現制度與技術的高度整合。 過往成功案例，如沙田新市鎮的發展經驗，為我們提供了寶貴的參考。
案例分析：沙田新市鎮的成功經驗
沙田新市鎮於 1970 年代開始規劃，其核心成功因素在於香港政府專門成立了以執行為導向的新界拓展署（現土木工程拓展署前身），下設項目小組，統籌規劃、土地平整、基建配套及財務控制等工作。 此模式的優勢在於：
- 跨部門協作的前端整合：
透過將規劃署、環保署及土木工程部門的技術人員集中為專案小組，實現同步研究與協調。例如，城門河整治工程原需分立進行防洪、生態及景觀三項評估，但專案小組透過跨領域協作，發現調整河道彎度即可同時滿足三者要求，節省了超過當年千萬港元的改道費用。
- 規劃與執行的閉環管理：
新界拓展署負責從規劃到執行的全流程管理，避免了現行政府體制中不同部門間的責任分散及程序重複，使沙田新市鎮的建設平均用時僅約7年半，遠短於當前新發展項目的平均時間。
公共治理觀點：重塑治理架構的可行性
從公共治理的角度來看，北部都會區的治理挑戰本質上反映了香港城市發展的「制度折舊」問題。隨著城市規模與發展需求的擴大，現行的科層體制日益顯現出其資源分散、溝通低效及責任模糊的弊端。儘管今屆發展局和立法會修法實施逾100項精簡措施，大型項目仍需數以十年的時間，當中消耗隱形行政、時間、機會成本難以想像。要實現北都的發展目標，香港需要從制度層面進行深度改革，設立具備獨立法定地位及資源調配權的「北都局」，以重塑高效的北都發展模式。
北都局的三大功能定位
- 統一規劃與執行責任以節省行政與時間成本：
设立具备法定地位及财政自主的北都局，可统一规划、统筹及执行职能，取代现时横跨多个部门的「项目任务组」式协作，从制度上解决推动发展所需的部门协调与责任分散问题。 正如皇后山邨发展所反映，缺乏一个具主导权的统筹机构导致部门之间各自为政、重复评估及延误批核，从而延长整体项目时程。若能仿效昔日新界拓展署的运作模式，透过北都局整合规划、工程、土地、交通等专业人手，于初期阶段便同步进行多项技术与法定程序，将可大幅缩短发展时间，节省隐形行政与机会成本。以沙田新市镇平均7年半完成整体建设为例，相比皇后山近30年的历程，节省的不仅是时间，更是对社会迫切房屋与就业需求的迅速响应。
- 促進政策與資源調配彈性：
目前北都辦作為發展局下屬單位，面對資源、人手與權力均受限的情況。相對而言，若成立北都局並獲立法賦權，將可自主編制發展預算、靈活運用地價收益再投資於基建及社區設施建設、進一步擴大前期研究的適用範圍，以帶動私人投資與產業發展。尤其在進行區域性策略部署如創科走廊、口岸經濟圈等大型發展計畫時，北都局可因應策略重點重新配置資源，例如優先發展交界口岸基建、配合人才政策或吸引企業進駐的誘因政策，大大提升政策推動的彈性與協同效果。
- 強化公共參與及社會監督：
設立北都局並不意味著官僚體系的擴張，而是機構改革以配合新發展模式。為避免大政府的弊病，北都局應引入公開問責與多方參與機制，例如設立公眾諮詢平台、訂時公佈發展進度等，加強資訊透明度與市民參與感。同時，透過制度化的進度審查與目標檢討（如五年一檢），可提升政府執行力與響應力，使北部都會區的規劃更符合公眾期待與長遠利益。
結語：從「行政主導」邁向「專業賦權」
總結而言，若要實現北都在土地供應、創科發展、區域融合等多重目標，僅靠現時跨部門協作體係遠不足夠; 北都成敗關乎香港能否突破制度折舊陷阱。與其強化現有科層體系，不如以工程專業思維重建管治架構：北都局絕非疊加官僚層級，而是將分散的技術決策權重新凝聚，建構「決策—執行—監督」的封閉循環。透過專業化的技術整合與現時不同政府部門的資源調配，建構一個高效、靈活且透明的架構。新區發展，例如香園圍、坪輋、恐龍坑、文錦渡、羅湖南等發展時間減少兩至三成。
財赤之出路：賣公屋 救香港！
April 24, 2025
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王柏林、牛致行、宋恩榮
原載於：《明報》
近年香港財赤迅速惡化，過往佔財政收入重要部分的賣地收入斷崖式下跌。在2012至2022十年間，賣地收入平均佔政府總收入的14%，平均約779億港元。但在 2024/25 年度，賣地收入暴跌至僅佔 1%，約 66 億港元，只剩下約十分之一，形成鮮明對比。除此而外，印花稅收入亦從過去十年平均佔政府收入的 13%，因政府「撤辣」而大幅下滑。這兩項是政府重中之重的收入來源，料短期內難以復甦。
與此同時，公共開支正急速上升。醫療和退休福利支出因人口迅速老化而不斷膨脹，預料 2035 年65歲或以上的長者將佔全港人口近三分一。政府亦承諾加快興建公營房屋，大部分單位以低於市價兩折以下的租金出租，進一步加重財政負擔。目前，有超過 204,000宗申請正在輪候公屋，要解決積壓需求，預料需興建約 20 萬個新單位，以每佔公屋單位近100萬的成本計算，加上建築成本每年增加，耗資將高達 2,000億港元以上。
短期補救 長遠風險
財政司司長陳茂波在最新預算案中，提出一系列緊縮措施，當中包括在2026/27及27/28年度每年削減2%的公務員編制預算，料削減10,000個公務員職位、凍結行政、立法、司法機關及區議會薪酬調整、在未來三個財務年度削減資助大學2%撥款和在未來五年每年發行1,500至1,950億港元政府債券。
以上措施雖能立即節流，短期內填補財政缺口，卻可能削弱本港競爭力，拖累長遠發展。在全球正迎來新一輪科技革命與產業變革之際，各地紛紛加大在人工智能、生物科技等戰略領域的投資，並大力培育人才。此時裁减高等教育資源將影響本地人才培育和大學初創企業孵化，導致本港未能夠把握產業升級的機遇。
公務員薪酬凍結則可能影響公共服務質素及效率。不同的研究均指出高效的政府運作正是香港長期以來吸引外資與人才的重要優勢，外商和人才得以在短時間內在本港落地。長期凍結薪酬將嚴重影響公務員士氣，削弱政府在招商、基建、社福等多個領域的執行力，進而影響香港的營商環境。
隨著美國發動貿易戰禍害全球，國際貨幣基金會（IMF）、 經濟合作暨發展組織（OECD）、各大銀行及金融機構紛紛下調全球經濟及中國經濟的增長預測；新加坡國務資政李顯龍更警告，關稅戰造成的全球不確定性前所未見，並且可能持續五至十年。
在長遠而言，關稅戰對香港是危中有機：在動盪、彼此封鎖及背負多重關稅枷鎖的世界中，香港能夠發展成為穩定、零關稅及自由開放的樂土及燈塔；不過先決條件是政府要有充裕的財政能力抵禦短中期的經濟震盪及冲擊，也要有足夠資源投資基建、創科及支援企業家捕捉商機。
在短中期而言，作為全球最開放的經濟體，香港難免被外圍的震盪波及，相信今年不能達到2%經濟增長的預測目標，未來幾年的增長也未必樂觀。 香港短中期的財政收入很可能會明顯低於今年二月財政司司長預算案中的五年中期預測；而公共債務佔香港2028年GDP的比重，恐怕會顯著高於政府預測的12-16%。總括而言，在未來幾年，香港的財政危機可能比今年二月財政預算案的預測更為嚴峻。
國務院港澳事務辦公室主任夏寶龍在4月15日的講話對我們提出警告：美國濫徵關稅及打壓香港， “不是要我們的「稅」，而是要我們的「命」”。 香港面對國運之戰，不能心存僥倖，需要底線思維。 面對可能來臨的嚴峻財政危機，香港要作最壞打算，必須尋找新的收入來源，以確保財政穩健發展和經濟韌性。
更好的選擇：釋放公營房屋剩餘價值
港府擁有一項尚未充分利用的資產——全港85萬多個公屋單位。若出售這些單位予現有租戶，將可帶來可觀的財政收入。如果以市價75 折（約 200 萬港元一個單位）分十年出售，將可帶來高達1.3萬億港元——相當於足夠填補14年的財政赤字（2024/25 年度赤字為 872 億港元）。
這一做法與英國1980年代推出的「購買權計劃」（Right to Buy）類似。該計劃讓數百萬名租戶成為業主，從1980年至2023年間，英國通過該計劃出售了超過200萬個公營房屋單位，將業主比例從58%提高至64%，除了激活了低迷的房地產市場，英國政府更透過房屋出售換取了470億英鎊（約等於4,731億港元）以發展其他國家戰略。
對香港而言，類似的計劃能夠帶來以下三大好處。
- 提供向上流動的機會，助公屋租戶積累財富
現時私樓價對大部分的公屋租戶都是難以負擔，公屋出售可以提供一個極可負擔的出售資助房屋選擇，讓租戶得以擁有固定資產，累積財富，並提升抗風險能力。擁有房產後，市民可更安心投入工作或創業，甚至在不失去政府補貼的前提下，遷往條件更佳的單位，進一步改善生活質素。
- 減少對福利的依賴，釋放勞動市場潛力
目前過低的租金和收入限額，無形中抑制了勞動參與和向上流動的動力。公屋租戶為維持低廉租金，害怕因收入超出限額，而要捱貴數倍的租金而不願意爭取更好的工作，甚至不願全職工作，使得大量市民的勞動參與和向上流動的動力被抑制。出售公屋則可以完全解決這個問題，出售公屋後，租戶可成為業主，不再受入息審查限制，市民可以先支付5%的首期，再尋求更高薪的工作或創造額外收入，從而釋放釋放被抑制已久的勞動力，提升整體生產力。
- 提供財政資源，促進長遠經濟增長
出售公屋所得的收入可重新投資於基建、教育及人口發展，以維持香港作為國際樞紐的競爭力。國家提出了《十四五規劃》，明確指出了以推動高質量發展為主題。同時世界又正經歷百年未有之大變局，國際政經環境日趨複雜，為國家發展帶來新的挑戰。本港需與國家一起應對新的挑戰並實現發展目標，但是在面對如今財赤的挑戰下，本港入不敷支，因此可以售出未有用盡的公屋資源，以換取即時的資金以在這般嚴峻的環境下協助發展國家戰略，並為本港經濟注入新動能，確保長遠可持續發展。
重塑房屋政策重點：從公屋轉向自置資助房屋
雖然公共福利政策不是為了賺市民的錢，但是在現今財赤的狀況下，政府應考慮其他財政平衡的選項——將重點從興建公屋轉向出售資助房屋，這一轉變將有助改善財政狀況。
在今年，由於建築成本上升，新建的出售資助房屋每一單位的建造成本為 115 萬港元，但在公開市場上的售價高達 400 萬港元。即使以75 折出售，每年建設 50,000 個單位，仍可帶來 925 億港元的收入。
相較之下，興建公屋則對政府財政構成沉重負擔。現時每個單位的建造成本上升至97萬港元，但最高的租金也僅約 2,000 港元，未計老化及維修成本，單是造價回本就需要長達40年的時間。
擴大資助自置房屋的供應，不僅讓政府可獲得穩定的現金流，減少對賣地收入的依賴，避免過度舉債及財政緊縮政策帶來的負面影響，還能紓解本港嚴重的可負擔住房短缺問題——這場危機已經長期窒礙經濟增長與社會穩定。透過重建失衡的置業階梯，紓解擁擠的公屋租務市場，這一財政改革模式將重燃社會向上流動的希望，並提升香港對國際人才的吸引力。
香港正處於關鍵十字路口
香港的財政困境並非周期性低迷，而是結構性問題。長期依賴賣地收入已不可持續，單靠舉債與緊縮開支無法根本解決財赤問題。相反，政府應善用手上資源，變現公屋資產，將資金投資於基建、科技創新、教育等長遠發展領域，為經濟注入新動能。
這不僅符合《基本法》審慎理財，量入為出的原則，更是讓香港重拾經濟活力的契機。在全球競爭日趨激烈的環境下，香港需要果斷行動，在短期財政穩定與長遠經濟增長之間取得平衡。真正的改革，始於我們重新構想最珍貴的資產—市民的家園。
How Hong Kong can reimagine its greatest asset: people’s homes
April 5, 2025
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王柏林、牛致行
原载于：《南華早報》
The city badly needs new revenue sources, and selling public housing units to tenants offers a better solution than painful cuts or new taxes.
Hong Kong’s public finances are crumbling. For decades, the city’s fiscal health relied heavily on land sales. Between 2012 and 2022, land sales contributed an average of 14 per cent of government revenue. However, in 2024-25, land sales plunged to just 1 per cent of revenue, or about HK$6.6 billion (US$848 million), a stark contrast to the average of HK$77.9 billion for the preceding decade. At the same time, stamp duty revenues have also fallen off. A revival of these revenues is unlikely in the near term.
Meanwhile, public spending continues to rise. Healthcare and pension costs – fuelled by a rapidly ageing population with more than 30 per cent of residents aged 65 or older by 2035 – are expected to balloon. Financial Secretary Paul Chan Mo-po’s recent budget is aimed at plugging immediate gaps, with measures including salary freezes and headcount cuts in the civil service, reductions in university funding and issuing HK$150 billion to HK$195 billion in bonds each year over the next five years.
These measures provide short-term relief but risk mortgaging Hong Kong’s future while doing little to fix the city’s underlying structural problems. Borrowing could push public debt to 12 to 16 per cent of gross domestic product, while austerity threatens the city’s competitiveness. As the world enters a new wave of technological and industrial transformation, governments worldwide are increasing investment in strategic fields. Education funding is needed to build talent pipelines and university-driven innovation. Competitive salaries are necessary for maintaining public service quality and attracting foreign investment. The city needs to raise new revenue, but how? Some have suggested taxes on goods and services, value added or capital gains – topics long considered taboo in a city widely known for its low taxes. However, these would also undermine Hong Kong’s competitiveness.
A potential answer lies in one of Hong Kong’s underutilised assets: its 850,000 public rental units, which house about a third of its population. Selling these units to tenants could generate transformative revenue. Even at a 25 per cent discount o\ the market price – which is roughly HK$2 million per unit – a decade-long sell-o\ could yield up to HK$1.3 trillion, which is enough to cover more than 14 years of the current deficit of HK$87.2 billion.
This approach echoes the United Kingdom’s “right to buy” scheme, which empowered millions of tenants. Starting in the 1980s, about 2 million social housing units were sold through the programme, which boosted home ownership and injected vitality into stagnant housing markets. Right-to-buy receipts also generated £47 billion (US$61.6 billion) in revenue for the Treasury.
Enacting such a policy in Hong Kong would bring several benefits. First, it would empower residents for whom home ownership remains out of reach. Selling public units at an affordable rate would provide a stepping stone to home ownership without sacrificing subsidies, allowing residents to build equity and improve financial stability. Ownership also enables greater mobility, allowing households to upgrade their living conditions.
Second, it would reduce welfare traps. Low rents currently disincentivise upward economic movement. Income limits for public housing discourage many tenants from seeking higher-paying jobs. Ownership eliminates this barrier and incentivises asset-building and entrepreneurship.
Third, it would fuel growth. Revenue could be reinvested in infrastructure, education and population expansion, which are critical for maintaining Hong Kong’s role as a global hub amid China’s continued rise as an innovative superpower.
Shifting focus to building ownership homes, rather than subsidised rental housing, could further bolster the city’s finances. New public ownership flats cost about HK$1.1 million to build but sell at an average of about HK$4 million on the open market. Even if sold at a 25 per cent discount, building 50,000 ownership units annually would generate HK$92.5 billion each year. By contrast, building rental housing is a pure drain on public coffers. They cost HK$970,000 per unit and are leased at only HK$2,000 per month. Even without factoring in maintenance, it takes about 40 years to recoup construction costs.
Expanding the sale of subsidised ownership housing would not only refill Hong Kong’s coffers, it could also help solve the city’s acute shortage of affordable homes – a crisis that has stifled economic growth and social stability for far too long. By repairing the broken housing ladder and alleviating the logjam in the rental market, a reformed fiscal model could revitalise upward social mobility and increase Hong Kong’s attractiveness to international talent.
Hong Kong’s fiscal woes stem from structural shifts, not cyclical dips. Reliance on land sales is untenable, and austerity and debt are unsustainable.
By monetising public housing, the city can avert austerity, invest in growth drivers and foster social mobility.
This strategy isn’t just fiscally prudent – it’s a catalyst for renewal. As global competition intensifies, Hong Kong must choose between short-term patchwork or visionary reform. The latter begins with reimagining its greatest asset: people’s homes.
