原載於：《明報》

香港經濟現正經歷有紀錄以來最長的萎縮。過去6年間，本地實質生產毛額（GDP）累跌0.2%，同期全球GDP成長17.4%，已開發經濟體GDP成長9.7%。相較於其他41個已開發經濟體，本港GDP成長排名倒數第二。是次經濟衰退的長度更打破了紀錄，比起60年代的暴動、70年代的石油危機、80年代香港前途談判、90年代亞洲金融風暴及千禧年間沙士疫情更加嚴重。

根據政府數據，過去六年間本港除金融服務業外各行各業均告萎縮。在2023年，旅遊業、貿易及物流業、專業服務及其他工商業支援服務業的增加價值（即對總產值的貢獻）較2018年分別下跌37.5%、4%及2%；只剩下金融服務業有所增長，增加價值較2018年上升了6.3%。

同時，本港非地產類私人投資急跌，顯示本港未來經濟成長率很可能會長期下降。機器、設備和智慧財產權的投資佔總產值比例由2012年的13.6%，下跌至2023年只有4.5%的歷史低點。哈佛大學Delong教授和Summers教授的研究指出，設備投資偏低，通常預示經濟成長將會疲弱。

加上本港人口高齡化會在未來20年間迅速惡化，本港的經濟活力將會因此進一步收縮。根據統計處推算，到2066年時，每位從事經濟活動的市民須扶養2.26人。屆時除了政府福利支出將大幅上升，年輕人須撫養更多人外，勞動力將會更加短缺，以至本港企業的成本上升，經濟成長必然減慢。

為何本港經濟不斷走下坡？

面對經濟重病，香港不可再以「頭痛醫頭、腳痛醫腳」的態度面對。反之，當局必須究根問底，理解經濟策略如何出錯，因而對症下藥，大力改革。

那麼，香港現時的經濟策略出了什麼錯？ 2002年，香港面對亞洲金融風暴對本地經濟的打擊，政府為了穩定投資者信心，孫明揚局長推出了九項救市措施，俗稱「孫九招」，包括停售公屋、停售及停建居屋、取消拍賣土地等。從城市經濟學的角度來看，這項政策就是香港回歸以後最有長遠影響性的經濟策略決定。

在「孫九招」這個轉折點之後，香港的房屋供應由1997年至2002年每年平均逾60,000個單位，斷崖式下降至2004年至2013年的每年20,000至30,000個單位，直到現在也遠遠回不到2003年前的高水平。自此，香港房租一直在攀升。全港私樓各類單位租金指數，由2006年

的91.6，激增兩倍至2023年的181.1。私人房價指數受低利息環境影響，由2006年的92.7，更激增3.5倍至2023年的337.4。而房租直線上升，代表房屋長期「供不應求」。

雖然房屋「供不應求」短期惠及投資者，但對香港長遠經濟發展造成了極壞的後果，包括青年人才流走、勞動力短缺、經濟競爭力下降、生育率下降、人口高齡化、市民對政府房屋津貼的依賴性上升等，最終犧牲了本港的長遠經濟增長，亦損害了香港社會穩定。

筆者的分析將分為兩篇，本篇將分析2002年後房屋長期「供不應求」如何影響香港經濟和社會，下篇將分析房屋政策應如何改變才能扭轉經濟成長下滑的趨勢。

香港房屋長期「供不應求」的經濟影響

一、剝奪下一代的經濟發展機會

房租房價急升對市民的影響是不均的。香港約有五成人口是業主，他們大大受惠於急升的樓價。另外有三成是公屋租客，不特別受私人房租價急升影響；而私樓租戶是房租和房價急升的慘烈受害者。根據人口普查數據，在2006年至2016年間，私樓各收入組別的租戶房屋支出比均上升，平均由27.1%上升至33.5%，增幅逾23%。同時，租客所住的房子愈來愈小，不少市民在無選擇中只能租住狹窄的劏房。

年輕一代是本地未來生產力的中流砥柱，但他們通常不是業主或公屋租戶，因此他們成為了房租房價急升的最大受害者。根據2021年人口普查香港家庭的置業率為48.6%，較10年前少了3.5%，顯示年輕人不單繳租金困難，且難以置業。 35歲以下的年輕業主比例由1997年的22.1%大幅收縮至2019年的7.6%，跌幅超過65%。

房租房價急升亦導致港人創業困難。根據香港大學Moel教授的研究，本港的初創企業缺乏早中期階段創業資本，外國成功的企業能夠在十數年間不營利的環境下生存，但港企卻難渡過此「存亡谷」。香港的創業成本過高，租金及人力成本高昂；此外創科人才多為年輕人，而本港的年輕人亦因為昂貴的生活成本變得不願意留在本地發展，亦因成本限制難以吸引外地高端人才到港發展。

房租房價急升也減低了香港的生育率。在現代社會中，男女對擇偶要求都相對較高，加上受中國傳統觀念影響，無樓一族難以結婚生育。政府數據顯示，從2011年至2021年十年間，青年人與與父母同住的比例直線上升，30-39歲的佔比由35.6%急升至43.5%，增幅逾兩成；而20-29歲佔比亦創新高，增至逾80%。同期間，在男女從未結婚人口比例中，30至34歲由43%上升至51.6%，而35至39歲則由25.3%上升至29.0%，代表著社會上近三成人在39歲仍是從未結婚；而同期間30-39歲的初生母親誕下嬰兒的數目，236,383%。房屋短缺肯定是妨礙年輕人組織家庭的主要原因之一。

房租房價急升更鼓勵年輕人「躺平」。根據僱員再培訓局最新的研究，非就業及就學的年輕人就業或進修的意欲極低，逾98%不打算在數年內尋找工作，當中逾38%表示無經濟壓力，更有逾36%完全無意欲投身職場，另外逾90%亦不打算在1年內進修，顯示有部分年輕人已經“平平”。基督教女青年會另一項研究指出，逾27%中學生自覺已躺平，而逾47%同意租樓不買樓，逾23%認為無上流的希望。年輕人「躺平」的其中一個主要原因是既沒有經濟壓力，又看不到上流和買樓的希望，因此有一部分人完全不打算就業或進修。

年輕人的房屋負荷大增，打擊其經濟前途，更影響其組織家庭的能力，自然激發社會矛盾，加劇香港2012-2019年間的政治動盪不安，讓香港出現“迷失的一代”。況且，本地年輕人是未來社會的棟樑，無法被外勞、新移民取代，如果政府政策長期傷害本地年輕人，導致年輕人才流走或躺平，香港的長期經濟成長也必然受損。

二、昂貴的樓價成為城市競爭力的短板

近年來不少知名經濟學家基於美國城市的計量經濟研究發現，居住成本上升限制勞動力從低生產力的城市流入高生產力城市，人口空間錯配降低了經濟效率，使高生產力城市的勞動力不足，變相增加了企業成本，導致經濟成長顯著放緩。

香港的情況跟美國高生產力的城市相似，昂貴的樓價及租金成為了競爭力的短板。根據人力資源管理顧問公司美世(Mercer)公佈《2024年城市生活成本排名》，香港再度蟬聯國際員工生活成本最高的城市，當中昂貴的居住成本是關鍵因素。相較之下，本港亞洲區的主要競爭對手新加坡、上海、深圳分別是2、23及34名。另外根據城市土地學會的資料，新加坡每平方公尺的平均租金僅為香港的86%；北京、上海、深圳和廣州的租金更分別隻及本港的52%、44%、39%和27%。

現時，香港人口老化正導致勞動力與人才嚴重短缺。根據勞工及福利局2023年人力推算報告，預料到2028年，本港在八大中心及九個關鍵產業中，人力差額高達18萬人，需靠外地人才填補，而昂貴的居住成本卻成為了人才來港發展最大的阻力。

三、市民對政府津貼的依賴大增

「供不應求」的房屋政策，不單令大批市民無法置業，更導致市民對公共房屋津貼的依賴增加。過去二十年，雖然人口平均收入上升，公屋住戶人數和申請人數卻不跌反升；在1992年公屋居住人數是約248萬人，而2002年跌至約208萬人，可是，自2003年起反升至2018年的逾220萬人。輪候冊人數的情況亦大至相似，由1992年17.6萬人的高峰逐漸下降至2002年的9.2萬後回升至2018年逾25萬人。

同時，公屋的入息及資產限制變相鼓勵市民「躺平」，市民往往在排隊申請公屋的數年間減少工作。更令人吃驚的是年輕人公屋申請者的高學歷比例愈來愈高。 30歲以下擁有學歷專上或以上比例由2004年的大約10%持續上升至2014年的67%及2024年的79%，代表大量高學歷年輕市民打算依賴政府準貼，也代表勞工市場已失去了不少年輕、高學歷、高生產力的勞動力。

香港目前的房屋政策明顯自相矛盾：一方面，政府讓居屋和私人樓宇長期“供不應求”，讓私樓房租急升，最終卻導致大批市民選擇依賴公屋津貼；另一方面，為了減低公屋輪候時間，政府又不斷增建公屋，陷入惡性循環，大大增加財政負荷。

輪候冊人數大增的同時，富戶政策長期又過於寬鬆，富戶不願意騰出單位；不但阻礙了房屋市場的正常運作，對與近二十多萬居住於不足130平方呎的劏房戶更造成不公。

加上公屋在市場不流通，造成勞工資源的錯配。根據呂漢光教授和孫永泉教授的研究，由於香港公屋租戶享受低廉的租金，即使居所位置與工作地點的距離很遠，但普遍都不會搬遷，使勞工人口與就業市場的匹配效率降低，而且增加了通勤成本和公共運輸需求，影響了城市整體的經濟發展。

如今，政府財政情況惡化，財赤超過1,000億。房屋方面的公共開支對政府運作開支佔比愈重，2013年為213億，佔總開支的4.6%，上升至2023年近450億，佔5.8%。政府估計需額外興建30萬公屋單位，以供本港11%的人口居住，才能滿足未來十年市民對於公屋單位的需求。如果香港房屋政策持續只集中於興建公屋，而忽略青年人置業、勞動力短缺、人口高齡化、人才流失等問題，香港經濟必然走下坡，同時政府財政情況也只會愈發嚴重。

房屋改革是經濟復甦的關鍵

以上研究表明，房屋政策與人口、勞動力、創新及經濟成長息息相關，明智的房屋政策不單能夠提升市民的幸福感，促進生育率，更有利於提升本地人才的積極性和創意，吸引人才，並降低企業成本以吸引外資企業落地生根，提供長遠經濟增長動力。

可惜過去二十年內，房屋一直「供不應求」，房租、房價不停急升，令一代的年輕人無法置業、上流。這種情況阻礙香港挽留和吸引人才，降低生育率並加劇人口老齡化，也降低了私人投資者對在港發展新興產業的興趣，令香港生產力增長大跌；同時，房屋問題激發了深層次的社會矛盾，加劇了普羅市民對政府資助房屋的依賴，導致公屋輪候時間長期高企，大量市民為了得到政府資助而躺況，令香港經濟社會活力。

目前香港的經濟政策討論，依然過分擔心房屋會否“供過於求”，忽視了房屋“供不應求”對整體經濟和下一代帶來的負面影響。如果動盪十年後，香港社會還是認識不到房屋政策對於經濟繁榮、社會安寧的重要性，缺乏意識、勇氣和決心推動房屋改革，香港的經濟社會發展就始終不能返回正軌，筆者對香港未來的經濟增長也只能感到悲觀。

此時要扭轉香港經濟長期衰退，香港應該盡快建立共識，大力改革房屋政策，創造經濟繁榮所需的政策條件。房屋政策具體應如何改變，需要關顧的因素不少，筆者將在下篇仔細分析。

原載於：《明報》

在上篇，筆者論證香港近年破歷史紀錄的漫長經濟不景氣，跟房屋政策的缺陷息息相關。香港房屋嚴重短缺遺禍無窮：高樓價使年輕人上流無望、難以結婚及生育，生育率下降及人口老化趨勢從而惡化；高樓價妨礙香港吸引外來人才，加劇本港人才荒；亦促使市民對政府房屋津貼的依賴度大增，甚至為符合申請公屋入息標準而減少工作，香港勞動力因此更形短缺。總括而言，房屋長期「供不應求」妨礙經濟成長，更損害經濟競爭力及社會穩定。

香港房屋政策需「破局性」改革

政府銳意解決房屋問題，在何永賢女士領導下，政府正推行一系列新政策，以應對當前房屋問題，例如將公屋居屋比例由7：3調整至6：4，並增加資助房屋供應及提高年輕人購買“白居二”居屋的機會。而未來5年，房委會與房協將合共提供逾5萬個資助出售房屋，調整的方向十分正確。

但現時年輕人仍普遍對樓價高企感到絕望，私樓租金不跌反升，甚至已貼近2019年高點。要根本逆轉日積月累的房屋問題，香港需更大膽、更有系統性的改革。正如夏寶龍主任早前南下調查，強調香港的改革需「破局」，房策改革不能再停留於單一措施或短期調整。香港應規劃一個全面且具策略性、系統性的未來10年房屋發展藍圖，確保房屋供應與勞動力政策緊密配合，建立可持續的經濟成長基礎。

增出售資助房屋供應及改善流通

（1）訂立以「全民置業」為中心的長遠房策。二戰後，上百萬人從內地進入香港，在山邊搭建寮屋，形成公共安全隱患，發生多次悲劇。政府因此推出大規模公屋建設，為寮屋居民提供一個最基本的居住保障。但時至今天，因置業階梯斷裂，公屋已成為許多市民一生的終點，以致公屋居民安於現況，甚至把公屋一代傳一代，造成愈來愈沉重的公共資源負擔，更損害經濟競爭力及社會穩定。

本港房策需重新定位，政府應跟隨新加坡以全民置業為中心的目標，集中資源並針對地幫助年輕人和其他有能力的公屋租戶置業。這樣的政策對長遠經濟發展有利，並確保公平且有效運用社會公共資源。

（2）推行「租置2.0」，釋放公屋租戶置業潛力。為達到「全民置業」目標，政府應先推出「租者置其屋2.0」計畫重建公屋租戶置業階梯。現時約三成市民是公屋租戶，比例冠絕全球，因此重建置業階梯也必須考慮這三成市民，以達「全民置業」理想。

回歸後的租約計劃於1997年首次推出，讓公屋租戶能夠以「零首期」購入居住中的公屋單位。 「有恆產者有恆心」，租戶晉升業主，能鼓勵他們發憤力爭上游，毋須為了避免成為「公屋富戶」而減少工作。實證研究證明，租約計劃能鼓勵市民就業及促進向上流動。在開展計畫的15年後，租約單位住戶平均收入比公屋租戶高出23%。此外，租置單位住戶的年輕人平均受教育年期上升1年，顯示該計畫不僅能促使部分居民進入勞動市場，也為下一代提供再上流的基礎。

「租置2.0」也能夠改善房屋流通。戶主若要轉地區工作或生活，可搬到新地區，把原來單位出租或出售，以免長途跋涉；戶主亦毋須害怕因失去其單位而放棄離港工作，或放棄到內地退休。改善房屋流通能提升房屋使用效率，對充分利用短缺的房屋資源十分重要。此外，近年政府財政狀況急劇惡化，重推租置計畫能讓當局把封鎖在公屋的土地價值貨幣化，為政府提供新的收入來源。

（3）放寬出售資助房屋的租賃及轉讓限制，釋放經濟潛力。推行「租置2.0」的同時，當局應放寬出售資助房屋的租賃及轉讓限制，釋放其經濟潛力。現時由於房價太高，逾90%資助房屋單位尚未補地價，因而受到租賃、轉讓及抵押的嚴格限制，妨礙這些單位在自由市場有效流動。而第二市場的成交每年只有二、三千宗，效果不佳。

由於資助房屋的租賃及轉讓限制，住戶即使住所與工作地點距離很遠都不會搬遷，降低勞動人口與就業市場匹配效率。同時，租賃及轉讓限制亦令租賃市場供應短缺，妨礙擁有居屋的家庭在房屋階梯再向上流動，亦無法充分發揮其房屋的經濟潛能。

筆者建議政府容許未補地價的資助房屋業主，住滿5年後可自由轉賣或租給任何沒有物業的永久居民，使單位能在二手和租務市場流動，從而提高其使用效率，減少資源浪費。同時，二手市場流通性提高，將有助於屋主在房屋階級向上流動，增加財富累積，促進經濟活動。

減少錯配和打擊浪費。

（4）懲罰出售資助房屋空置和濫用。在增加新供應的同時，政府應改善現有資源的使用效率。資助房屋應只作住宅用途，而非倉庫或單純的投資工具。當局應在新樓契加入相關罰則並定期抽查，嚴懲空置濫用，確保資源用得其所。

（5）向擁有其他物業的資助房屋業主收回地價或市值租金。再者，政府應向同時擁有多個物業的資助房屋業主收回地價，或相當於地價份額的市值租金。當局提供資助房屋的地價優惠，是讓市民能以較可負擔價格上樓；但當市民有能力時，就不應再享受政府的持續資助。例如A市民擁有一個未補三成地價的居屋自住，市值200萬元或每月租金1.2萬元，並擁有一間私樓；由於他已有兩間物業，已成功向上流動，不應再享受持續資助，因此政府應收取地價損失的價值或業權帶來的利益，即是三成地價（60萬元）或每月4000元地租。

（6）收緊公屋富戶政策。此外，政府亦應收緊公屋富戶政策以打擊濫用公屋。現時大概有5萬個超出公屋入息限額兩倍的富戶，其收入分佈在70百分位以上，是有能力負擔市場租金及購買居屋；可是因公屋富戶政策過於寬鬆，依然讓他們享受極低租金。這種資源錯配不僅對政府財政構成負擔，不利於健康的市場運作，更是對居於劏房和在公屋輪候冊的家庭造成嚴重不公。

積極平衡房屋供應與需求

（7）以「先售後建」模式提高資助房屋供應。目前自置資助房屋的需求極龐大，自重售居屋以來，每年都有十萬計的申請。為確保房屋需求得到滿足，政府可學習新加坡模式，建立「先售後建」（build to order, BTO）制度，即由政府主導並根據市場需求建屋－當局先接受申請，待累積到一定數量後才動工建設，以免供過於求或供應不足，與香港現行「先建後售」模式相反。根據2023年數字，約有八成新加坡人居於政府組屋，而BTO已成為星洲最主要的購屋方式。 BTO申請者從申請到收樓，時間一般少於4年，最長也不超過5年。這種模式可讓政府根據申請數據精準規劃房屋供應，不僅能提升政策針對性，使更多家庭及時受惠，還可確保公平，避免居屋申請淪為「抽籤遊戲」，只惠及一部分幸運的市民。此外，政府應訂定興建居屋時間表、需求指標及相關績效指標，供市民參考及評估政策執行情況，並定期調整。

（8）協調房屋和人口政策，確保租金走勢穩定。政府近年積極吸引人才，導致人口成長速度加快，私人租金指數因而在前年初至去年底急升逾一成，貼近2019年高點。為穩定租金走勢，政府應協調房屋和人口政策，並積極平衡房屋供需。

為確保土地供應、人口、移民政策與經濟發展有長遠和策略性的協調，政府應統一規劃。倘政府各部門各自為政，例如房屋局只專注房屋供應，但不考慮到人口增長與勞動力需求的變化；勞福局負責就業與移民政策，卻無法確保有足夠房屋供應來容納新增人口；商經局推動產業升級，惟缺乏對城市規劃的掌控，導致企業與人才無法得到適當發展空間，政府的改革產業只功半。

筆者建議政府成立跨部門工作小組，由高層官員牽頭，統籌房屋局、勞福局、商經局等，制訂宏觀且長遠的人口與經濟發展戰略，並據此重新規劃土地供應和房屋政策，以未來的經濟發展戰略為基礎，配合城市規劃，確保市場有足夠的不同類型房屋。總結房策改革應加強幫助年輕人置業，增加勞動人口及其生產力，並減少資源錯配，進而為政府開源節流。根據上述3個目標，政府房策應重新定位，不單以扶貧為重心，更要訂定長遠清晰目標，以協助全民置業為己任。

因此，政府應推行「租置2.0」及以BTO模式提升居屋供應，協助公屋租戶、年輕及夾心家庭置業；透過放寬出售資助房屋的租賃及轉讓限制、打擊空置濫用及收緊公屋富戶政策，以重新分配資源，減少錯配和釋放其經濟潛力；並透過頂層設計引導長遠經濟發展方向，並配合人口政策以確保整體租金和市場健康穩定；同時應設立有彈性的應變機制和績效指標，以確保政策連續性及執行效率。這些建議相輔相成，既能平衡各界利益、惠及多數人，也能促進經濟長遠健康發展。

總結

房策改革應加大力度幫助年輕人置業，增加勞動人口及其生產力，並減少資源錯配問題為政府開源節流。根據上述三個目標，政府的房策應重新定位，不單以扶貧為重心，更要制定長遠清晰的目標，以協助全民置業為己任。因此政府應推行租置2.0和以BTO模式提升居屋供應，協助公屋租戶、年輕和夾心家庭上樓；透過放寬出售資助房屋的租賃及轉讓限制、打擊空置濫用和收緊公屋富戶政策以重新分配資源，減少錯配和釋放其經濟潛力；同時以高層級的長遠經濟規劃配合人口政策以確保整體租金和市場健康穩定；並應設立有彈性的應變機制和KPI以確保政策的連續性及執行效率。這些建議相輔相成，既能夠平衡各界利益，保證惠及大多數人且保障無人的利益受損，又能夠促進經濟長遠健康發展。